我国信息立法趋势与档案法律法规建设研究
吴雁平
摘 要：概述了我国信息立法趋势研究、信息立法与档案法律法规研究。认为我国信息立法的趋势是：信息保密→信息利用→信息安全→信息公开→信息保护。档案信息虽然是信息的一部分，但档案信息具有特殊性，档案立法要在其特殊性与信息立法的普适性之间找准最佳切合点。应当分级别、分层次、分内容地制定与未来信息立法相配套的档案法律法规和政策。
关键词：信息立法；档案立法；档案法律法规
信息社会的到来，出现了原有的法律难以调整的诸多问题，如信息自由、信息安全、信息公开与信息保密及个人隐私信息的保护，等等。这就要求加强信息立法，通过法律手段调整信息社会的社会关系。档案是信息的一部分，信息立法对档案立法和档案法律法规配套有着深刻的影响，对了解信息立法趋势，探讨在信息立法趋势下如何修改档案法律法规，如何配套相关的档案法律法规和政策，以适应信息社会及加强档案法制建设有着积极的意义。
1 我国信息立法趋势研究概述
我国有关信息立法研究始于上世纪80年代中期。到2011年底，在知网期刊文献数据库中，以“信息立法”为检索词，以篇名为检索项检得78篇，以关键词为检索项检得301篇，以主题为检索项检得402篇，以全文为检索项检得3315篇，取得了相当规模的成果。在以主题为检索项得到的402篇文献中，有36篇涉及国外信息立法，主要以介绍性与比较性文章为主；有关信息立法趋势的18篇，主要内容涉及信息安全、信息公布、政府信息、信息法学、知情权、信息法律预测、个人信息安全等方面。
对于我国信息立法存在的问题，罗冰眉认为：“主要表现在两方面：一是信息立法存在严重的立法失衡。一方面，现行信息法律法规主要分布在信息产权、信息市场和信息安全保护等方面，但对于信息资源管理、信息基础设施建设、信息产业等方面，则表现为法律法规供给不足。”“另一方面，由于立法失衡，导致许多信息企业、信息机构自律规则、自治章程、自订产业标准，造成了人、财、物力的浪费，造成不必要的封闭和自锁，从而对整个社会信息活动产生一定的掣肘作用。二是现行信息法律法规之间缺乏必要的关联、映射和相互支持。”[1]汪金萍认为：“我国的信息立法工作尚处于初级阶段，还有许多空白点，尤其是在政府信息资源管理、隐私权的保护和信息市场的管理等方面，均无相应法律加以规范。另外，我国信息立法偏重科技信息，忽视非科技信息的重要性，与社会全面信息化的发展趋势相脱节。”“在我国的信息立法中，国内法律制度和国际规则还不够衔接或衔接度不够。”[2]
对于我国信息立法的趋势，相丽玲、屈宝强认为：主要集中在以下几个方面：(1)建立完整的信息法典是基点。其主要内容应包括：信息法的基本概念、调整范围和对象、信息法基本原则、信息法法律地位和权利义务关系、信息法律责任、信息立法体制以及信息法与其他部门法之间的关系、信息法法律体系、信息法立法程序、信息法的例外、信息法保障措施、信息法法律责任、附则等。(2)网络信息立法是难点。(3)信息公开立法是热点。信息公开不仅包括政府信息的公开，而且，还包括上市公司信息公开和个人信用信息公开。我国在制定《信息公开法》的同时，应建立健全其他相应的法律法规。(4)信息安全立法是重点。信息安全立法的主要内容应包括：①打击计算机与网络犯罪。②规范个人信息的收集与利用，保护个人隐私。③跨境数据安全立法。[3]汪金萍认为：“一些新出现的信息领域的现象也急需通过立法加以解决。比如，网络上流行的‘网络通缉令’，就是以公布个人信息、联络方式和
隐私等方式，通过网络给他人的生活带来损害的行为。”“因此，加强这方面的立法研究是非常必要的。”“配套的行政法规和部门规章也是信息立法的重要组成部分。我们最终要确立的，是一个以信息基本法为核心，其他基本法的相关内容为配套，行政法规和行政规章作为补充，最高司法机关的司法解释作为法律实施说明的完整的法律体系。”“信息立法不能在封闭的环境中规划和制定，应该注重与国际信息立法之间的衔接。”[4]
2 信息立法与档案法律法规研究概述
关于信息立法与档案法律法规研究，在知网期刊文献数据库中，以“信息立法”并且“档案法”为检索词，以篇名为检索项仅检得3篇，以全文为检索项检得256篇。以“信息”并且“档案法”为检索词，以主题为检索项检得702篇。以“信息公开”并且“档案法”为检索词，以主题为检索项检得110篇。以“隐私”并且“档案法”为检索词，以主题为检索项检得22篇；以“信息安全”并且“档案法”为检索词，以主题为检索项检得5篇。说明对关于信息立法与档案法律法规的研究不够，而且，主要集中在信息公开上。
对于信息立法以信息权利保护为中心的价值导向下《档案法》存在的问题，周毅认为：“可以认为《档案法》是以档案义务本位而非档案权利本位为导向进行的立法。”[5]
对于从信息立法原则看《档案法》存在的问题，潘世萍认为：1996 年修订后的《档案法》, 随着形势的发展和社会环境的变化, 在一些方面已出现问题, 难以充分体现信息立法原则, 须适时作出调整。一是效益原则。《档案法》修订应在立法宗旨上作出调整, 突出档案信息的资源属性, 强调共享, 以发挥档案信息资源的最大效益。《档案法》修订应在继续尊重档案信息所有者权益的前提下, 鼓励组织和个人将档案信息向社会开放, 最大限度地发挥这部分档案的资源作用。二是平等原则。现行《档案法》某些条款, 平等原则没有得到充分体现。《档案法》在立法上对国有档案和非国有档案的规范是失衡的, 这极易导致国家档案资源构建体系的不完整。三是协调原则。《档案法》中存在以下不协调，档案活动中各主体权利与义务不协调，《档案法》与其他政策法规之间的协调尚存在一些问题，如《保密法》、《政府信息公开条例》。
[6]
对于信息公开的问题，主要集中在《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）对《档案法》的影响研究上。大多数学者认为，现行的档案法律法规与政府信息公开不相适应，与《条例》的有关规定相冲突，主要集中在二者的立法理念和制度设计两个方面。在立法理念上，《条例》与《档案法》相比，前者更加先进，更能适应时代发展的需要。目前，档案学界对此问题的探讨主要集中在“公开为原则不公开为例外”以及对公民私权的维护两个方面。如黄南凤、蒋卫荣认为：《条例》重在“公开”，而现行《档案法》的立法宗旨则倾向于“管理”与“保密”，并建议《档案法》在总的立法原则上应该体现《条例》的立法精神：公开为原则，不公开为例外。[7]在制度设计上，主要体现在开放时间、开放范围等方面。如晋平等认为：在政务公开环境下应缩短档案开放期限，拓宽“随时开放”范围。[8]
对于档案立法与政府信息公开衔接问题，罗滦、潘玉民、杨立人提出：一是档案馆职权的拓展。就是赋予档案馆提供政务文件服务的权能，使档案馆的权能拓展。二是档案法调整对象的扩大。档案法的修改必须跳出传统档案管理的束缚，扩大档案法的调整范围。三是开放期限的变更。《档案法》修正案应取消对政府信息的机关档案开放期限限制，即时向社会开放。四是隐私权保护及其利益平衡。有必要在目前《档案法》修正案中，增加关于隐私权保护的条款。[9]
对于隐私权的保护。对我国档案开放、公布与利用中隐私权保护存在的问题，罗月桂认为：目前，我国法律并没有明确把隐私权作为一项具体权利的法律规定，有关隐私权保护的法律条文散见于各种法律法规中。目前，我国《档案法》及其相关法律对于涉及公民隐私档案的范围以及封闭期限没有作明确规定，这些法律法规存在不够健全的现实。[10]张建文认为：《档案法》缺乏明确的对公共档案利用中的隐私权保护规定，缺乏明确的隐私权保护规则，
甚至没有提到在公共档案利用中可能出现的对隐私权的侵犯。对于档案开放利用中公民隐私权的法律保护措施，张建文认为：政府信息和政府档案之间存在法律上的重大区别，《条例》的颁布并不能填补《档案法》在公共档案利用中隐私保护的空白问题，有必要在未来《档案法》的修改中，增加关于隐私权保护的条款。内容包括：①规定档案利用中档案馆的一般保密义务和档案利用者的隐私保密义务；②规定具体档案所涉公民对自己的个人信息的自我控制权（公民本人对自己的个人信息的获得权、更正权、知情权，对档案馆对自己的个人信息的同意公开权、限制获取权）；③规定对公共档案利用中的公民隐私权的限制，主要为公共利益限制。[11]
对于信息安全保护问题的研究还很薄弱，极少有人涉及。在知网期刊文献数据库中以“信息安全”并且“档案法”为检索词，以主题为检索项检得5篇文章，基本都是档案开放与保密的问题，另有一篇是关于档案登记制度研究的。
3 对我国信息立法趋势与档案法律法规建设研究的认识
3.1 信息立法趋势与档案法律法规建设研究的意义。
虽然，我国有关信息立法与档案法律法规建设在研究层面和立法实践层面上都取得了一定的成绩，但是，在信息化和法制建设快速发展的社会进程中，关于信息立法趋势对档案法律法规和政策的影响及配套建设的研究还比较少。因此，开展该领域的研究，第一，有利于全面了解我国信息立法研究和实践的现状与趋势，认识信息立法趋势对档案法律法规建设的影响，把握信息立法的趋势走向；第二，有助于在信息化及法制建设的进程中借鉴信息立法的相关经验，及时配套制定与修改有关档案信息保护与公开、档案信息安全保护、档案信息权利保护、档案信息隐私权保护等方面的档案法律法规和政策；第三，有助于档案部门根据信息立法的趋势，在配套制定与修改有关档案信息保护与公开等方面档案法律法规和政策时更具有针对性和前瞻性；第四，有助于档案部门积极参与到国家层面有关信息立法的工作中去，将档案信息保护与利用等方面的内容融入到国家及地方的信息立法之中。
3.2 信息立法趋势与档案法律法规建设研究的主要内容
3.2.1 信息立法趋势及我国信息立法现状。主要涉及国外信息立法概述，我国信息立法历史脉络、信息立法的现状及趋势和信息立法研究文献综述等。
3.2.2 信息立法的核心原则。主要涉及信息立法原则的提出、信息立法原则的宪法基础（渊源、信息立法与公民知情权和隐私权的保障、信息立法与法人信息披露和商业机密保护）等。
3.2.3 我国档案法律法规立法现状，特别是涉及信息的相关法律法规立法情况。主要涉及我国档案立法的历史脉络、档案立法的现状、档案立法研究文献综述以及现有的档案法律法规中涉及信息相关条款的分析等。
3.2.4 信息立法趋势下档案法律法规和政策的配套建设。主要涉及信息立法趋势对档案立法的影响（包括信息立法原则对档案立法原则的影响、信息立法的普适性与档案立法的特殊性），信息立法趋势下档案信息公开与保密的协调、档案信息知情权与隐私权的协调，信息立法趋势下档案概念的界定与档案法律法规调整范围的划定，信息立法趋势下档案行政管理对象、范围、目标、内容与程序的重建，信息立法趋势下档案信息安全保护、档案信息公共政策的制定等。
3.3 对我国信息立法趋势与档案法律法规配套建设的初步思考
3.3.1 信息立法趋势。我国信息立法的趋势是：信息保密→信息利用→信息安全→信息公开→信息保护。从信息保密到信息保护，看似又回到了原点，但这是螺旋式的上升。从保密到保护，虽然只有一字之差，却有质的区别。保密更多的是限制信息的扩散度，并没有更多地考虑公民的知情权，而保护则兼顾二者，更多地考虑了公民的知情权。信息立法的趋势从保密到保护，其重点是信息公开与保密的博弈、公民知情权与公共行政信息垄断权的博弈，
信息立法的趋势的重点是保障公民的知情权，增强政府的透明度，扩大公开范围，找准信息保密与信息公开的最佳切合点，最大限度地提供利用信息。
3.3.2 信息立法的核心原则。其核心原则是：公共信息公开是原则，保密是例外；非公共信息保密是原则，公开需授权。信息立法要分公共信息与非公共信息，对公共信息应最大限度公开提供利用，公共信息的信息保密保护则是维护公共利益，关键是在信息立法的核心原则下协调好信息公开与国家秘密间的关系。对非公共信息应在最大限度保护条件下尽可能提供利用。要协调好信息公开与个人隐私、商业秘密间关系，关键在公开需授权上。
3.3.3 档案信息具有特殊性。档案信息虽是信息的一部分，但档案信息有其特殊性。如，“政府信息公开≠档案信息公开”，“承载政府公开信息的文件（以下暂限于人们通称的‘已公开现行文件’）与其内容相同的馆藏档案，二者既有联系，又有区别”。“一份已公开的现行文件，人们能够识读到其中的内容信息，而当该份文件归档的时候，档案人员还要收集这份文件形成过程中产生的背景信息，如文件的起草人信息、修改经办人与修改经办信息、签发人与签发信息，等等。这些背景信息与正式颁发的文件一起，构成了该份文件的档案。”“所以，从信息量来讲，一份已公开现行文件与其归档的档案是无法画等号的。”[12]
这就是档案信息的特殊性，这些带有文件形成过程背景信息的档案是否要与文件一同公开，就很值得在信息社会环境下制定档案法律法规和政策时研究，应当特别注重信息立法的普适性与档案立法的特殊性，档案立法要在其特殊性与信息立法的普适性中间找准最佳切合点。
3.3.4 制定与信息立法相配套的档案法律法规和政策的原则。其原则就是在不违背信息立法原则的前提下，不能把档案信息看成是一般的信息，对配套的档案法律法规和政策，要针对不同的档案信息，分级别、分层次、分内容，制定与未来信息立法相应的配套档案法律法规和政策。
参考文献：
[1]罗冰眉.21世纪我国信息立法综述[J].法律文献信息与研究，2000(2).
[2][4]汪金萍. 完善我国信息立法的几点思考[J].人大建设，2007（7）.
[3]相丽玲、屈宝强. 我国信息立法的法律预测[J].中国图书馆学报，2005(2).
[5]周毅. 以信息权利保护为中心的信息立法价值导向探讨——对我国信息立法若干文本的初步解读[J].中国图书馆学报，2010（1）.
[6]潘世萍. 从信息立法原则看《档案法》修订[J].中国档案，2008（3）.
[7]黄南凤、蒋卫荣. 从《条例》的立法理念看《档案法》修改[J].档案学通讯,2009(2).
[8]晋平、耿景和、周倩. 论政务公开环境下档案开放范围的重新界定[J].陕西档案，2004
（6）.
[9]罗滦、潘玉民、杨立人. 档案法制建设——档案立法与政府信息公开衔接问题的热点探析[J].档案与建设,2010(3).
[10]罗月桂. 浅析档案开放利用中公民隐私权的法律保护[J].云南档案，2011（9）.
[11]张建文. 公共档案利用中的隐私保护问题——从《政府信息公开条例》看《档案法》的修改[J].山西档案，2008（5）.
[12]理明. 政府信息公开≠档案信息公开[J].浙江档案，2008，（1）.