栏目编辑 刘海玮
城市建设
中原城市群城乡统筹建设的基本思路与途径
■ 郭小燕
先行试点、由点及面的渐进改革方式是三十多年来改革开放攻坚克难、成功推进的重要经验。河南省作为全国第一人口大省和传统的农业大省，农村人口比重大，城乡差距明显。在中原城市群设立城乡统筹改革发展试验区，构建城乡统筹发展的新体制，探索统筹城乡协调发展的新路子，不仅可以促进中原城市群缩小城乡差距，加快发展，而且可以为全省城乡一体化发展起到积极的示范和带动作用，加速全省城乡一体化进程，促进中原崛起，同时为全国其他地区统筹城乡发展提供一种典范。
指标生产总值(亿元)人均生产总值 (元)地方财政一般预算收入(亿元)全社会固定资产投资(亿元)规模以上工业增加值(亿元)社会消费品零售总额(亿元)
进出口总额(亿美元)实际利用外商直接投资(亿美元)城镇居民人均可支配收入(元)农村居民人均纯收入(元)
全省
水平113元；农村居民人均纯收入5482元，高出全省平均水平1028元。详见下表。
中原城市群主要经济指标(2008年)
中原城市群
增长占全省
绝对值
(%)比重(%)
57.169.156.462.657.470.778.0
26618642.45
12.7135.917.9
18407.7810562.4413.2195931008.97305.395662.55174.7940.[1**********]
10490.6455908.4029.4
4573.7519.53243.1523.4123.5527.131.[1**********]
33.0
一、中原城市群城乡统筹建设的现实基础
中原城市群以省会郑州为中心，包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源9个省辖(管)市，下辖14个县级市，34个县，土地面积5.87万平方公里，人口3992万，分别占河南省土地面积和总人口的35.1%和40.2%。中原城市群是北京、武汉、济南、西安之间，半径500公里区域内城市群体规模最大、人口最密集、经济实力较强、工业化进程较快、城镇化水平较高、交通区位优势突出的城市群。近年来，中原城市群发展迅速，经济实力显著增强，社会水平明显提升，为统筹城乡发展提供了可能；同时，郑汴一体化的顺利推进，为统筹城乡发展积累了实践经验。中原城市群建设城乡统筹改革发展试验区具有了一定的现实基础。
100.915.4123.1
由此可以看出，中原城市群发展态势良好，经济实力显著增强，社会水平明显提升，对全省经济社会发展的带动作用不断增强。按照城镇化发展规律，目前中原城市群已进入了城镇化发展的加速期，也即进入了中心城市的集中发展和城市发展区域化阶段，已成为河南省最主要的经济发展核心区域。这为中原城市群建设城乡统筹改革发展试验区，促进城乡统筹发展提供了可能。
（一）经济实力显著增强和社会水平明显提升中原城市群区位优势明显，经济发展基础较好，自然资源优越，旅游资源得天独厚，各中心城市经济特色鲜明，是实现中原崛起的主导力量。近年来，中原城市群发展势头强劲、成效明显，集聚效应不断显现。2008年，中原城市群实现地区生产总值10562.44亿元，占全省的比重达到57.1%；一、二、三次产业比重为9.1：60.0：30.9，明显优于同期河南省14.4：56.9：28.6的三次产业比重；人均GDP26618元，是全省平均水平的1.36倍；地方财政一般预算收入占全省的比重达到69.1%，全社会固定资产投资占全省的比重达到56.4%，社会消费品零售总额占全省的比重达到57.4%，进出口总额占全省的比重达到70.7%，实际利用外资占全省的比重达到78.0%；城镇化水平为43.9%，高出全省7.9个百分点；城镇居民人均可支配收入达到13344元，高出全省平均
（二）郑汴一体化建设发展积累了实践经验
推进郑汴一体化发展，是河南省委、省政府贯彻落实科学发展观、促进区域协调发展的战略部署，是加快中原崛起进程的重大举措。郑汴一体化发展战略实施以来，在省委、省政府的正确领导下，经过郑州开封两市的不懈努力，郑汴一体化顺利推进，郑汴一体化发展的综合效益初步显现。
首先，郑开大道建成通车，以及郑开公交的开通为中原城市群城际公共交通网络建设起到了先导效应。2006年11月郑开城际公交开通，目前郑开城际公交线路日均发送客流规模为8000人次，高峰时期近两万人次。郑开城际公交在郑汴融城中发挥出了重要带动作用，为两座城市注入了发展的新动力。2009年郑新公交、郑许公交和郑焦公交相继开通，未来2至3年，城际公交将实现中原城市群“九城联”。
其次，郑州、开封两市通过建立健全协调机制，积极
2010.3
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推进郑汴一体化，成效明显。郑州、开封两市政府成立了领导机构，加强了郑汴一体化发展工作的协调和领导。通过建立健全协调机制，科学编制发展规划，强化基础设施建设，积极推动项目建设，大力推进两市功能对接，积极开展综合配套改革试验区的研究和探索，郑汴一体化得到积极推进。郑汴两市的人流、物流、信息流、资金流呈现前所未有的通畅。金融同城，电信同城，广播电视同城等一系列双向开放的利民惠民措施，使两市群众享受到了实实在在的方便和实惠。
再次，郑汴一体化的顺利推进，使得两市综合实力显著增强，特别开封的战略地位显著提升。2008年，郑州、开封两市生产总值合计达到3693.36亿元，占中原城市群的比重达到35.0%，比2005年提高6.9个百分点。郑汴一体化的有力推进，大大提升了开封的战略地位，为开封工业强市提供了强大的支撑和动力，促进了旅游业和第三产业迅猛发展，增强开封市的投资吸引力，促进了房地产业的发展。2008年，开封市地区生产总值达到689.37亿元，比上年增长13.1%，其中，第三产业增加值达到223.26亿元，比上年增长17.5%，增速位居全省第一位。
实践表明，郑汴一体化发展的决策完全符合科学发展观的要求，充分体现了统筹城乡协调发展和以人为本的发展理念，在全省和全国产生了良好社会反响，郑汴一体化的顺利推进，也为中原城市群建设城乡统筹改革发展试验区，促进城乡统筹发展积累了实践经验，发挥了示范和带动作用。
循以下几个基本原则：
—以人为本，科学发展。统筹城乡的核心是城乡居民公平发展和共同发展，解决城乡之间人民生活水平和享有的公共服务差距过大的问题，不能再以牺牲农民的利益为代价发展经济。要坚持以人为本，把统筹城乡就业、增加城乡居民收入、保障城乡居民享有平等的经济、政治和文化权益放在更加突出的位置，逐步实现基本公共服务均等化，使人民群众不断分享改革和发展成果，保障社会公平正义。加快推进产业结构优化升级，提高自主创新能力，形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会发展与人口资源环境相协调，实现科学发展。
—统筹规划，有序进行。中原城市群城乡统筹改革发展试验区建设是一项系统工程，涉及面广，建设任务重。必须坚持系统整体设计，综合配套。要按照科学发展观的要求，树立系统观念，立足现状，着眼长远，建立长效的保障机制。要统筹规划，明确城乡功能定位，统筹经济发展水平、产业支撑能力和财政承受能力，遵循先易后难原则，循序渐进，制定阶段性目标，有选择、有重点地做好核心工作，分阶段、分梯度、有序地推进，要坚持抓住重点问题和关键环节进行突破，带动其他问题的改革。
—政府推动，市场运作。统筹城乡改革试验的实质是政府通过规划、管理和国民收入再分配等宏观调控手段，充分尊重市场规律、利用市场力量来推动城乡协调发展。必须坚持政府推动，充分发挥政府优化发展环境、制定发展政策的引导作用，强化政府提供公共服务产品和发展公益事业的责任。但统筹城乡又必须以市场为基础，充分发挥市场配置资源的基础性作用，以市场为导向促进人口转移、产业集聚和城镇发展。
—城乡联动，协调发展。按照城镇化的发展要求，大力实施中心城市带动战略，发挥中心城市的集聚、辐射功能，加快推进城镇化进程，提高城镇化水平，充分发挥城区的集聚辐射作用，推动城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射。按照统筹城乡社会经济发展的要求，加快工业化、城镇化和农业现代化“三化”互动协调发展，实行工业反哺农业，城市支持农村，城市与农村之间的双向联动发展。强化全面、协调、可持续的发展观，正确处理好城市与农村的关系，经济发展与社会发展的关系，经济发展与人口、资源、环境的关系，实现经济社会与生态环境的协调和可持续发展。
—改革创新，政策配套。统筹城乡改革试验能否顺利实施，关键在于体制机制的改革创新，能否把束缚在传统体制内的发展潜力和动力充分发挥出来，突破城乡分割的体制性障碍，形成有利于科学发展的更具活力的体制环境。要打破阻碍城乡统筹发展的体制和政策障碍，加快体制改革和城镇化机制创新，形成有利于中原城市群城乡统筹改革与发展
二、中原城市群城乡统筹建设的基本思路和原则
建设中原城市群城乡统筹改革发展试验区，促进中原城市群城乡统筹协调发展，必须明确试验区建设的基本思路和所要坚持的基本原则。
（一）基本思路
建设中原城市群城乡统筹改革发展试验区要坚持以下基本思路：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以贯彻科学发展观和构建和谐社会为统领，坚持统筹城乡发展的基本方略，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，以郑汴一体化为核心，依托城际轨道交通，在中原城市群“半小时经济圈”范围内，以城乡统筹、协调发展为中心内容，重点在城乡规划、产业合作链接、基础设施建设、公共服务一体化等方面进行探索试验，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，构建起城乡统筹发展的体制，推动城乡经济社会发展融合，形成城乡经济社会发展一体化新格局，使中原城市群成为创造就业和人口居住的城镇密集区、产业发展集中区，参与区域经济竞争的核心区。
（二）基本原则
中原城市群城乡统筹改革发展试验区建设和发展，要遵
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试验区建设快速推进的利益机制和体制保障。建立和完善推进中原城市群城乡统筹改革与发展试验区建设的政策法规体系，使试验区建设工作法制化、制度化和规范化。
区为载体，现代农业、工业主导产业、高新技术产业、现代服务业、基础设施和基础产业相互支撑、互动发展的现代产业体系。要着力提升工业主导产业，促进装备制造、有色冶金、化工、食品、服装纺织等产业升级。培育壮大电子信息、生物、新材料等高新技术产业，扩大规模、拓展链条。加快发展服务业，进一步提高第三产业在GDP中的比重。发挥引导资金作用，重点支持现代物流、旅游、文化、金融等现代服务业发展。优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，加大农村基础建设建设，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。
三、中原城市群城乡统筹建设的基本途径
建设中原城市群城乡统筹改革发展试验区，有利于探索通过产业集聚区建设带动产业、人口集聚的新型城镇化发展道路，有利于探索城市协调发展的新模式、新体制、新机制，有利于促进城乡统筹协调发展，整合区域资源，实现优势互补，促进集约节约发展，为全省统筹城乡发展提供典范。要从城乡规划、城镇化、产业体系、基础设施建设、公共服务、体制创新等多个方面加快推进。
（四）构建“一极、两核、三层”的城镇体系，为城乡统筹发展提供承载平台
遵循点－轴－网络化的发展模式，通过交通优先发展，构建“一极、两核、三层”的现代城镇体系，促进中原城市群形成城乡统筹发展新格局。即“郑汴新区”作为核心增长极；以郑州、洛阳两个综合性中心城市为主要支撑点，推进郑州－洛阳区域网络式发展，打造城市群双核心；依托高速铁路、高速公路、城际轻轨和民航机场，打造以郑州综合交通枢纽为中心的“半小时交通圈”和“一小时交通圈”，形成“三层”—郑汴一体化区域作为核心层，位于“半小时交通圈”内的中原城市群其他7个省辖市区域作为紧密层，位于“一小时交通圈”内的中原城市群外9个省辖市市区作为辐射层，从而保证中原城市群实现城乡、区域协调统筹的科学发展。
（一）统筹城乡规划，科学引领中原城市群城乡发展推进中原城市群科学发展，是符合河南现代化建设实际的现实选择，是中原城市群及全省提升综合竞争力，促进发展方式转变，加快城镇化进程，构筑全省乃至中部地区具有强劲聚集效应和辐射带动作用的核心增长极，带动中原崛起、促进中部崛起的客观需要，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。统筹城乡发展是促进中原城市群科学发展的一个极为重要的方面，而统筹城乡规划是实现资源合理配置、促进城乡经济社会发展一体化的重要前提。要坚持用科学发展观为指导，统筹城乡规划，把城乡作为有机整体进行开发，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，通过科学规划引导城乡协调发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成以城带乡、城乡一体化的发展格局。
（五）统筹城乡社会事业，提高公共服务水平统筹城乡发展，社会事业是基础。要加大中原城市群城乡公共产品投入力度，大力发展促进城乡均衡共享的公共服务和社会事业，着力构建城乡一体的公共服务体系，让城乡居民共享经济和社会发展成果。以着力解决民生问题为重点，统筹城乡社会事业发展，提升基本公共服务水平，确保城乡居民享有大体均等的教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务，共享经济社会发展成果。
（二）创新城镇化模式，加快城镇化进程
创新城镇化模式，走统筹城乡发展的城镇化道路，加快新型城镇化进程是中原城市群实现城乡统筹发展的重要途径。一是大力实施中心城市带动战略，进一步强化核心城市的地位和作用。积极推动郑汴新区建设，与开封一体化发展，拓展郑州城市发展空间，推进中原城市群的核心增长极从单个城市牵引向大都市区牵引转变。二是加快城市基础设施建设，增强城市综合承载能力。加大交通、能源、通讯、能源供应、供排水等城市基础设施的建设力度，完善城市功能，增强城市的凝聚力和吸引力，促进城市可持续发展。三是重视技术创新和生态环境保护，提高城镇化结构升级效应。加强生态建设与环境保护，正确处理生态建设、环境保护、资源节约与城镇化发展的关系，使城市和农村生态环境不断改进，人与自然和谐发展。
（六）加快体制机制创新，建立城乡统一的制度体系只有打破城乡分割体制，建立城乡统一的制度，才能形成城乡协调发展的局面。中原城市群要实现城乡统筹发展，必须要加快体制机制创新，通过体制改革和政策调整，打破城乡二元结构体制，建立城乡统一的制度体系，从经济、社会、空间布局等方面融合城乡发展，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，使城乡共享现代文明，促进城乡市场开放统一，生产要素有序流动，经济社会全面、协调、可持续发展。
（作者单位：河南省社会科学院城市发展研究所）研究项目：本文系2009年度河南省社会科学院《中原城市群城乡统筹改革发展试验区体制构建及对策研究》规划项目。批准文号：2009CJJ025
（三）构筑现代产业体系，促进城乡产业协调发展合理布局产业体系，统筹城乡产业发展，是中原城市群统筹城乡发展的重要方面。按照科学发展观的要求，优化要素资源配置，推行集约化发展模式，着力构建以产业集聚
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