北京新城街区层面控规编制内容和方法介述
――以亦庄新城为例
杨明
摘要:总结了在市场经济体制和政府职能转变的背景下，传统控制性详细规划在编制内容和方法上存在的问题，介绍了北京从层级落实、层层推进、各有侧重的角度出发，将新城控规分成街区和地块两个层级分步进行编制的改革思路，最后以亦庄新城为例详细阐述了新城街区层面控规在规划内容、指标控制方法和成果表达方面的新探索。
关键词:控制性详细规划；街区；编制内容；编制方法；北京亦庄新城
控制性详细规划（以下简称“控规”）是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节（中华人民共和国城乡规划法解说，2008）。控规在我国起始于1980年代末，是在借鉴美国“区划法”某些做法的基础上，结合当时我国城市建设实际情况和体制背景（计划经济体制向市场经济体制转变）而形成的一种城市规划实施与管理的基本制度。经过近20年来的发展，我国城市发展的环境发生了深刻的变化，形成于市场经济体制确立初期的传统控规编制内容和方法在规划实施和管理中面临很多矛盾和问题。
如何创新控规编制内容，改进控规控制和引导方法，增强控规的科学性，全国各地结合本地区具体规划管理办法和程序，做了很多很好的探索。就北京市而言，在总结历次控规编制①、管理和实施方面经验及不足的基础上，依据国务院2005年1月批复的《北京城市总体规划（2004年－2020年）》和北京市政府2007年1月批复的11个新城规划，于2007年初开展了11个新城控规全覆盖的编制工作。这次新城控规编制工作充分考虑城市发展和规划实施环境的变化，从层级落实、层层推进、各有侧重的角度出发，将新城控规分成街区和地块两个层级分步进行编制（以下分别简称“街区控规”和“地块控规”）。目前，11个新城已经编制完成街区控规并经市政府审查通过，成为下一步编制地块控规和规划管理的依据，为奥运会之后，全市建设重点向新城转移打好规划基础。
1 传统控规编制内容和方法上存在的问题
1.1 编制内容的刚性不足且弹性不够
刚性和弹性是事物的两个方面，是矛盾的对立统一体。规划的刚性是指在一定社会经济条件下，规划的战略指导思想、任务和内容、规划指标的数量和结构、用途分区及管制、重大项目用地布局和规划管理程序方面所具有的固定性、权威性、严肃性和指令性，没有一定
的刚性，规划的功能就发挥不到位。规划的弹性是指在确保规划应有功能发挥的前提下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力（张友安，2004）。传统控规由于没能有效处理好规划内容刚性和弹性控制的关系，没能分清楚哪些该管，哪些不该管，哪些要严守，哪些可有一定的弹性，造成控规被动突破调整的较多，主动优化完善的较少。
（1）刚性不足，政府对公众利益的保障职能缺失。控规依据城市总体规划，由城乡规划行政主管部门组织编制，是城市政策的载体、管理的依据和建设的引导。随着市场经济体制的深化完善，城市建设投资利益主体实现多元化，与前10年相比，利益格局发生了深刻变化，控规成为各利益群体博弈的平台，博弈的结果往往是城市某些地区原规划的主导功能和建设规模被更改，城市总体规划的战略目标和任务不能实现；某些地区的公共服务设施、交通市政基础设施和城市安全设施等三大设施在规划实施过程中无法落实，公众的服务需求和利益得不到保障，规划的科学性和指令性大打折扣。究其原因，主要是涉及到诸如城市规划结构、主导功能和规模、公众利益等控规该管好的内容没有管好，表现为控规的刚性不足。
（2）弹性不够，束缚了市场配置资源基础性作用的发挥。城乡规划法明确规定：“在国有土地使用权出让之前，应依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件。”为了适应市场对建设用地的需求，也为了满足规划的法制化和公平性，很多城市加大了控规的覆盖面，系统地强化对城市建设区的规划控制。但是由于一步到位式的全覆盖控规对有些内容控制得过细、过死，又对市场的预见性不足，阻碍土地价值规律发挥作用，造成控规刚编完不久就提出修改的现象层出不穷，这种脱节有损城市规划的权威性、严肃性。因此在进行控规编制全覆盖时，应根据不同情况对不同区域采取不同深度和内容要求的规划控制，对不可预见、不成熟、没有把握的内容及政府引导下的市场开发、经营性用地应保留较大的弹性和灵活性，为下一步规划主动优化完善留有一定余地。
1.2 编制方法的科学依据不足
随着我国各项改革的逐步深入、社会民主化和法制化进程的不断推进，作为建设项目审批直接依据的控规，其编制方法和技术路线必须更具有科学性，各项指标的确定应综合考虑各种因素，加强理性研究，才能经得起推敲。而传统控规编制在以下几方面尚显不足。
（1）确定土地开发建设强度时很少全面考虑地区综合承载力。制约土地开发强度的综合承载力主要包括地区综合经济实力与职能定位、综合交通能力、公共设施和市政设施服务能力以及空间环境容量等四项内容，传统控规开发强度的确定一般在考虑用地功能和空间景观因素的基础上，结合经验确定，极少对区域市场需求、公共设施和基础设施的服务能力进行分析，致使政府对控规后期的管理维护缺少足够科学依据，控规在市场和权力面前显得极
为脆弱。
（2）对城市空间、轮廓、风貌等要素缺乏整体控制策略和宏观层面的有效引导。局部区域的高度控制、重点风貌区的划定以及城市的轮廓应该在城市整体设计框架的基础上来确定，传统控规编制和调整就地块论地块的做法不利于城市形成统一、有序的形象。
（3）对现状缺乏深入细致的调查和研究，尤其是用地权属和规划审批情况考虑不足。《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》要求控规编制过程中必须充分尊重用益物权人的相关权益和行政许可的效力，传统控规编制中忽视以产权进行地块划分的做法导致控规与现行法律法规衔接不畅，给用地规划、建设控制、审批管理和土地出让带来诸多不便，而对已批未建用地审批指标的考虑不足对规划管理带来的问题更显而易见。
（4）控规编制同上位规划及专业专项规划缺乏有效的衔接协调与综合手段，造成规划具体内容脱节，各项要求落实不到位。
（5）忽视经济、社会因素，规划编制和实施脱节。如在一些改造难度较大的老城区，如果仅仅考虑物质空间、美学原则等来规划城市的理想状态，而忽视改造成本和经济条件等因素，必然会导致规划的现实性差，难以付诸实施。同样，如果缺乏从多角度对改造区原居民安置方案的充分论证，也会给规划实施带来一些困扰。
2 北京新城控规的改革思路
2.1 协调好四大关系
（1）政府与市场的关系。一方面适应政府职能转变的需要，加强政府在维护公众利益方面的刚性控制，如控制建设总量和结构，保障三大公共设施建设，强化资源环境管制，加强公共空间管理；另一方面发挥市场配置资源的基础性作，通过制定规则和把握总量进行调节，预留弹性，引导土地高效利用和城市向多元化、特色化方向发展。
（2）市、区两级政府的关系。通过控规的层级划分和分级管理，明确市区两级政府在规划管理和实施上的事权划分，对于涉及功能定位、总体规模和结构，重点地区、重要设施的建设安排应依据新城规划明确和细化，以便市级政府在把握总盘子基础上掌控新城发展方向；对于涉及具体实施操作等区县政府更加了解实际情况的内容，要留有余地。
（3）控规与其它专业专项规划的关系。加强与专业行政主管合作，同产业、交通、市政、公共服务设施（教育、医疗、文化、体育、邮政、福利、行政办公、绿化）和城市安全设施（消防、避难场所、防洪）等规划密切协调整合，落实各种用地安排，尚不能完全明确
的，多方案从严预留用地，为将来在建设中协商解决留出多种可能性。
（4）远期与近期的关系。把握远期规划目标和近期建设重点的关系，对于远期实施的内容，在明确整体原则、控制总量及强制性内容前提下，仅制定一个相对刚性的框架，不做过细的规定，为远期发展留出多种可能性；对于近期规划目标和重点实施区域进行细化研究。
2.2 新城控规层级划分及规划内容
从层级落实、层层推进、各有侧重的角度出发，北京新城控规分街区和地块两个层级分步进行编制。新城街区控规依据新城规划编制，覆盖新城规划建设区，规划由市政府批准；新城地块控规以所在街区为规划研究范围，依据街区控规继续深化和落实完善，规划一般由市规划行政主管部门批准。每个层级规划内容和深度综合考虑上下位规划的衔接管理以及上述四大关系，从有利于引导和控制新城开发建设的角度来制定。
（1）街区控规是基于政府的、市一级的、远期刚性目标
的框架和规则。主要工作内容包括：以街区为单元，分解落实
新城功能定位和总规模，确定各街区主导功能和规模；统筹安
排街区内三大设施，建立方便、高效、安全的服务体系；明确
城市设计整体框架，突出新城整体形象和特色；落实村庄搬迁
安置方案，加强土地储备，统筹考虑规划实施时序。新城街区
控规的主要功能包括：承上启下；土地储备和投放的基本规划
依据；非经营性三大公共设施项目审批的直接技术依据（提高
非经营性三大公共设施项目审批效率）（图1）。
（2）地块控规是基于市场的、区一级的、近期动态实施
的落实与安排。主要工作内容包括：确定地块的边界和用地性
质；规定地块的规划控制指标；具体落实三大公共设施项目安
排；划定“红线、绿线、紫线、黄线和蓝线”，
并明确保护范围；提出城市设计控制性指标
和指导性要求。 图1 街区控规的定位
3 北京亦庄新城街区控规实践
3.1 亦庄新城简介
亦庄新城是北京市规划建设的三个重
点新城之一，位于城市东南部京津产业带
图2 空间结构示意图
上，是首都面向区域的门户。亦庄新城是在北京经济技术开发区基础上建立的综合产业新城，新城规划范围面积约212.7平方公里。新城在现状功能上主要存在两大问题，一是现状城市建设用地基本以工业为主，缺乏生活性服务功能，职住不均衡，呈现典型的“有业无城”现象；二是缺乏促进产业结构升级的研发与商务营销等生产性服务功能，自主创新能力和现代服务业发展不足，在协调京津冀区域产业分工和发展方面的作用尚未充分体现，带动区域发展的能力有待提高。
北京市政府于2007年1月批复的《亦
庄新城规划（2005年－2020年）》确定新
城建设用地规模约101平方公里，规划人
口规模为70万人。新城规划提出了“高新
技术产业中心、高端产业服务基地、国际
宜业宜居新城”的发展定位和“两带――
七片――多中心”的空间结构（图2），两
带指沿京津塘高速公路向东南方向协调发
展的生活带和生产带。构建了“职住均衡、
职住近接、同步成长”的发展模式（图3）。
新城发展定位、空间结构和功能布局是新城街区控规确定街区功能、建设强度、街区容量、设施安排、城市设计整体框架等系列内容的重要依据。 图3 职住发展模式示意图
3.2 新城街区划分
根据新城结构布局特征，在七
大片区的基础上，综合考虑道路、
河流、用地功能（包括特定功能
区）、行政管理分区、城市景观特
色分区、设施资源的配置标准和服
务水平要求等因素，将新城101
平方公里的集中建设区划分为30
个街区，每个街区规模约为2－4
平方公里（图4）。 图
4 街区划分图
新城确定的各项内容以街区为单元进行“总量分解”，具体分解落实新城人口规模、建设规模和三大设施，对建筑强度和高度等内容进行分区控制。街区是今后地块控规编制和局部
调整研究的基本单元，各地块控制指标的调整，必须在街区内满足总量控制的前提下实施动态平衡。街区宜作为今后新城综合管理和基础资料统计的基础单元，并以此为基础建构新城综合信息平台。
3.3 新城现状调查
现状调查主要包括四部分：自然资源现状、建设现状、用地权属和审批情况。
（1）自然资源现状。调查摸清各街区内资源保护类（文物、地下埋藏区、古树名木、近现代优秀建筑、河湖湿地、水源、绿化等）和风险避让类（工程地质、地震风险、洪涝调蓄、地下水超采、电磁辐射、市政基础设施等）要素，绘制现状限制要素综合分析图和建设限制性分区图。评估各类要素对用地建设的影响，提出工程建设的控制要求，综合评价用地的适宜建设情况。
（2）建设现状。对各街区内土地使用和房屋状况进行分类调查统计，绘制现状土地使用功能图和现状土地利用综合评价图。通过对现状用地按照保留用地、可改造用地和新发展用地三类分街区进行统计，摸清各街区土地资源量；通过对现状用地性质和各类设施的调查，分析现状缺乏的功能和规划需要优化调整的内容。
（3）用地权属。将现状用地分为国有划拨、国有出让、集体建设用地和集体农用地，绘制现状土地使用权属分析图。在安排公共设施、确定规划指标等方面综合考虑用地权属的因素，使下一层次地块控规更具有可操作性。
（4）审批情况。落实街区内已批已建项目、已批未建项目、未批已建项目、授权一级开发项目等情况，绘制规划审批情况汇总图。
3.4 规划控制体系
街区控规指标体系包括四个方面：街区主导功能、街区开发强度和规模、城市设计框架和高度分区、三大设施。指标的确定从亦庄新城的特点出发，综合考虑传统的技术因素、同下位地块控规指标的衔接以及规划的管理和实施。
3.4.1 街区主导功能
分解落实新城的功能定位，根据各个街区的现状和发展条件，确定30个街区的主导功能。主导功能为规划刚性内容，编制下一层次地块控规、街区开发建设和规划管理应满足主导功能的要求。
主导功能与用地性质之间不存在一一的对应关系，下一层次地块控规在保证街区主导功能不变和维护公共利益的前提下，可以对新城规划确定的各街区内用地性质进行主动优化调整。优化调整除了满足国家和北京市的相关法规外，还需要综合考虑以下因素：有利用土地
价值的发挥，有利于用足国家产业政策，有利于规划实施，不存在诸如功能互斥、污染扰民等负面影响。
3.4.2 街区开发强度和规模
街区建设开发强度主要受新城和各街区综合承载力的影响，同时兼顾城市设计框架和城中村改造等因素，综合承载力分析包括四个方面。
（1）综合经济实力与职能定位。综合经济实力主要反映在新城层面，亦庄新城是北京城市未来空间发展的主导方向，其建设总规模在保证设施承载力的基础上可以选择浮动的上限较大；职能定位主要反映在街区层面，不同的主导功能对土地开发强度的要求不同，如核心商务区整体以高强度开发为主，以聚集商业和商务的营商环境；工业用地要防止粗放型使用，开发强度一般不低于0.8；居住用地的开发强度根据其所处的区位需结合其它条件综合确定，原则上不高于2.5，以保证居住环境。
（2）综合交通能力。新城总规模还受对外交通供给和轨道交通站点的影响。为保证“轨道交通建设运营＋沿线土地开发利用”模式良性发展，在站点周边地区一般应进行高强度开发。
（3）公共设施和市政设施服务能力。亦庄作为新建城市，在全市水源、能源供应能得到保障，相关设施按照规划全面实施的情况下，设施服务能力不会成为制约街区开发强度的因素。
（4）空间环境容量。新城街区内不存在重要的文物古迹，也没有机场净空管制或自然山体等严格的空间环境制约因素。而一些规划设定的环境因素对街区的建设容量存在一定的影响，如绿色空间过渡区、滨水特色区建筑密度一般相对较低，保证一定的开敞空间。
控规作为一项公共政策，开发强度的确定要体现公平性，一般在具有相同的条件下，相同性质的用地具有相同的建设强度；同时对一些重点控制的特色区域、景观轴线和节点采取一些有针对性的控制要求。由于街区开发强度的控制深度和管理力度，影响到新城的总体规模、整体空间形态，所以其指标首先应保持刚性，同时采取区间控制的方式，预留一定的管理弹性。
在建设强度分区的基础上，确定各街区建设总量及分类建设规模。依据新城规划确定的规划人口总规模，进行街区人口分解研究。街区规划人口规模、建设总量和分类建设规模是编制下一层次地块控规的控制条件，是土地开发建设和建设工程规划管理的基本依据。
3.4.3 城市设计框架和高度分区
从宏观层面研究整个新城的
总体空间意向，作为下一层次地块
控规确定建筑高度及城市设计的
依据。亦庄新城城市设计框架概括
为：“三条城市主轴线、三类特色
区域、多处重要节点”。特色风貌
区包括门户形象区、产经商务区、
滨水特色区。重要节点包括枢纽站
交通转换节点、生态休闲景观节点
及多处城市地标（图5）。
街区控规高度分区是基于对新城整体建设形态的研究，与开发强度不存在简单的对应关系，根据新城城市设计框架、新城功能结构、交通条件（尤其轨道）等综合确定。高度分区按四级基准高度进行控制，在没有绝对限制性条件的情况下，高度分区属于指导性指标，下一步地块控规在保证建设总量不变和提供更多公共空间的前提下，局部建筑高度可上调一个基准高度级别，体现较大的弹性。 图5 整体城市设计框架
3.4.4 三大设施
在市场经济下，控制公益性公共服务设施、交通市政基础设施和城市安全设施等三大设施的用地性质以满足居民基本生活需求，成为城市规划对土地使用实行公共干预的核心手段。街区控规协调各专业专项规划，细化落实新城规划确定的设施配置体系，并在各街区规划图则中明确规定，指导下一层次地块控规的设施配置。三大设施的配置要求属于刚性指标，同时为了给地块控规编制预留一定的弹性，各类设施在满足技术标准规范、建设时序等因素和总量不变的前提下，可在街区内
对其位置、路由进行优化调整。
3.5 成果表达
本着简洁、明晰和便于规划管
理的原则，新城控规成果由规划文
本、规划图纸、街区图则三部分组
成。文本制定规范、简洁、肯定，
适应依法行政及控规向公共政策图6 街区现状图则示例
转变的思路。每个街区的规划管理
要求在各街区图则中很直观的体
现，图则包括现状和规划两部分，
现状图则内容包括：现状建设情
况，总建筑规模，三大设施，限制
要素分析，绿地、林地，用地权属
及规划审批情况；规划图则内容包
括：街区主导功能与规模，三大设
施，城市设计框架，规划实施建议图7 街区规划图则示例 （包括土地资源储备情况、街区内村庄搬迁安置用地控制和时序建议）及需进一步落实的问题（图6、7）。
4 结语
当前，我国各个领域的体制改革不断推进，城市规划建设处在一个快速发展而不断变化的环境中，完善控规编制和管理体系，适应市场经济和政府职能的转变需要经历一个长期的、不断探索的过程。新城街区控规是在新形势下对规划编制内容和方法的一次创新，要实施好，还要进一步研究完善相应的配套机制。目前，北京市规划行政主管部门正在研究出台配套的技术规定和管理办法，为新城街区控规的注释
①北京市编制的大范围控规主要包括：1995年－1999年，深化《北京城市总体规划（1991年－2010年）》，完成“99版中心城控规”，规划范围为市区中心地区，面积约324平方公里；2005年－2006年，在总结99版中心城控规的基础上，深化《北京城市总体规划（2004年－2020年）》，完成“06版中心城控规”，规划范围扩大到中心城1088平方公里范围；在2004年前，一些郊区区县深化《北京城市总体规划（1991年－2010年）》，编制了卫星城的控规。
参考文献
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2 张友安，郑伟元. 土地利用总体规划的刚性与弹性[J]. 中国土地科学，2004，18（1）：24－27 3 北京市规划委员会. 新城控制性详细规划（街区层面）编制技术要点[Z]. 2007.
4 杨明. 城市规划理论和方法的几个转变. 北京市城市规划设计研究院优秀学术论文集（1996－2006）
，
2006.
5 中国城市规划设计研究院. 北京新城街区控规专题研究之一：新城控规综合承载力分析. 2007
作者简介
杨明（1979—），男，天津大学城市规划学士，清华大学工程硕士（在读），北京市城市规划设计研究院，工程师，国家注册规划师。