作者：杨解君温晋锋
南京大学法律评论 1998年04期
行政法律关系是行政法学中的一个基本理论问题，在理论认识上颇有分歧，与实践的联系性也相对较弱。笔者认为，它是一个值得我们深刻加以探讨并使之如何与现实相结合的课题。有鉴于此，我们将以一种新的视野对行政法律关系的若干问题予以阐释。
一、行政法律关系的界定
（一）、行政法律关系概念新释
人们一般认为，行政法律关系是法律关系的一种具体形式，具有一般法律关系的基本属性，它是行政关系经行政法律规范确认和调整而形成的一种法律关系。但随着研究的深入和人们认识范围的拓展，已出现了一些新的观点。在对行政法律关系的理解上主要有下列若干种不同的观点：
其一，以所调整的法律规范来界定行政法律关系。该观点认为行政法律关系实质上就是一个国家法律体系中各种行政法律规范所规定的各种权利义务关系。
其二，以行政法律关系的形成阶段来界定行政法律关系。该观点认为行政法律关系是指国家行政机关在行政管理过程中所形成的，由行政法调整的各种关系。持这种观点的学者强调行政法律关系是行政机关依法在履行职务的过程中与其他各有关的机关、团体和公民之间所发生的关系。
其三，以法律关系的内容界定行政法律关系。该观点认为，由于法律关系主要表现为当事人的权利义务关系，因此，行政法律关系就是行政法律规范所确认的具有权利义务内容的具体社会关系，它是一种权利义务关系。
其四，以法律规范和行政权的行使（或管理过程）来界定行政法律关系。如有人认为，行政法律关系是经行政法规范调整的因实施国家行政权而发生的行政主体之间、行政主体与行政人员之间、行政主体与其他国家机关、社会组织和外国人之间的权利义务关系。
其五，以双方当事人的身份和行政法律意义上的权利义务关系来界定行政法律关系。该观点认为，行政法律关系是指为我国行政法律规范所确认和调整的、依职权进行行政管理的国家行政机关以及经授权或委托而进行行政管理的其它行政管理主体在国家行政管理过程中同其他国家机关、企业和其他经济组织、事业单位、社会团体和组织、公民、我国有权管辖的在华外国人和无国籍人之间以及行政机关内部所形成的行政法律意义上的权利义务关系。（注：以上观点，参见许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学综述》，法律出版社1991年版，第54—56页。）
其六，以行政法律关系与监督行政法律关系相并列来界定行政法律关系。该种观点认为，行政法关系是指行政法调整的具有行政法上权利内容的社会关系，而行政法律关系则是行政法关系中的一种，它是指由行政法调整的具有行政上权利义务内容的行政关系。（注：罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第16—17页。）
上述若干观点自有其一定的科学性和合理性，但也有一定的欠缺。我们以为，行政法虽与各部门法相联系，但它最终归属于有关行政权（或国家权力的一种形态或以国家权力为背景）的法律，（注：参见[日]室井力主编《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第33页。）行政法的客观基点只能是行政权而不是其他。这一特点也决定了我们讨论行政法律关系的范围。我们以为，所谓行政法律关系是指受法律规范调控的因行政权行使而形成（或产生）的权利义务关系。这种法律关系既应包括行政权行使过程中形成的行政主体与行政受体（或称行政相对人）之间的行政上（或其他相关）的权利义务关系，也应包括因行政权的行使而产生的救济或监督关系。在此，对行政法律关系概念可作如下理解：
1、行政法律关系是受法律调整或约束的一种社会关系。 任何社会关系如果不受法律调控，它只能表现为一种事实或者其他社会关系（如受道德规范调整的关系）。由于行政法律关系是一种法律关系，因此，它必然要受到一定法律规范的调整和约束，否则就不可能构成行政法律关系。在这里，法律规范的调控，既应包括将已有的行政关系（人们一般认为它是种事实关系）纳入法律规范的调整范围，也应包括通过法律规则促进新的行政关系的形成（即创设新的法律关系）。
2、行政法律关系是种因行政权力行使而形成或引发的关系。 离开了行政权及其行使，就不可能构成行政关系。行政法律关系既应包括行政权力行使本身而构成的行政法律关系，如行政处罚关系，也应包括因行政权力行使而引起的救济或监督性的法律关系，如行政复议关系、行政诉讼关系等。（注：如果认为行政法包括行政诉讼法，则相应地行政诉讼关系应包含在行政法律关系之中；如果将二者相分离，则也可将行政诉讼关系独立于行政法律关系。一般行政法律关系与行政诉讼关系是有区别的，前者是行政权力行使中构成的关系，后者则是因行政权力行使而产生的事后救济关系并且具有司法性。）因此，实质而言，行政法律关系是种权力性关系或者因权力而引起的法律关系。从综合、系统的角度来看，行政法律关系包括一系列动态的法律关系——行政立法关系（有人认为在行政立法中不能形成行政法律关系）、行政执法关系、行政复议关系和行政诉讼关系等。它们之间表现为一种法律关系链，当然对它们也可以分解为单个的法律关系。
3、 行政法律关系是种在行政权力主体与行政权力受体（有人称为相对人、相对方或行政客体等，为统一起见在本文中使用行政受体或行政相对人的术语）之间构成的法律关系。权力的要素本身就包括了权力主体与权力受体，任何权力都具有支配性，权力是主体支配受体的一种强制力量。行政权力作为一种国家权力同样具有这方面的属性，而且，它还具有国家支配力和国家强制性。行政权力在行使过程中，必然要发生行政权力主体（严格地说应是行政权力的行使主体）与行政权力受体之间的关系。从行政权力的特征来看，这种关系更多地表现为一种权力性的支配和服从关系。但是它并不只是一种简单的权力性关系，它同时还是一种权利义务关系，是一种行政法律关系中双方或多方主体的权利义务关系。这种权利义务关系既可表现为双方主体的权利义务的对应关系，又可表现为单方主体特别是行政权力主体一方的权利义务的统一关系。
4、行政法律关系的内容并不仅指行政法上的权利义务。 人们一般将行政法律关系界定为行政法上的权利义务关系，即双方主体是行政法上的权利义务主体，并认为公民、法人或者其他组织只有与行政机关或者法律授权的组织之间构成行政法律关系时，才能申请复议或者提起行政诉讼。这样就与有关行政复议和行政诉讼的法律、法规规定相冲突。如《行政诉讼法》第2条规定，公民、 法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院起诉。在这里，行政诉讼的条件是“合法权益”受到侵犯，而合法权益并不只限于行政法上的权益，它还应包括其他法律上的权利及其利益。另外，关于行政法律关系的权利义务界定范围，也不能适用于行政诉讼的第三人的情况。这样无疑产生了理论与立法及实践的脱节。我们认为，结合我国法律实践，不宜对行政法律关系的权利义务作如此限定。在我国，法律没有公法与私法的区分，因此，公民的权利义务也并无所谓公法上的权利义务和私法上的权利义务之分，其权利义务往往具有交叉性和混合性，一项权利或义务既有可能表现为民事上的权利义务也有可能表现为行政上的权利义务。如对公民人身权的理解，我们就不能仅理解为民事上的人身权（或者行政上的人身权），对公民的人身权多个法律部门都可作出规范。
现实的法律关系只能是具体的，行政法律关系同样也只能是具体的。但为了叙述的便利，我们将各种具体的行政法律关系（如某公安机关与公民甲之间的治安行政关系）予以概括，即以类的形式来表述。
（二）行政法律关系与行政关系的识别
人们一般认为，行政关系是行政法的调整对象，行政法律关系是行政法对行政关系调整的结果，二者具有十分密切的联系，同时它们又是两个不同的概念和现象，它们的区别主要表现在：
其一，性质不同。行政关系是在行政权行使过程中形成的一种特殊社会关系，相对于法律关系而言，它是一种事实关系而非法律关系；而行政法律关系则是种思想社会关系，是种法律关系（行政法上的权利义务关系）。
其二，与行政法的关系不同。行政关系是行政法的调整对象，而行政法律关系则是行政法的调整结果。
其三，内容范围不同。行政关系的范围要大于行政法律关系，行政关系不仅是行政法律关系的前提，而且它包含着行政法律关系；而行政法律关系的范围则窄于行政关系，而且是行政法上的权利义务关系，行政法律关系必然是行政关系，但行政关系并不必然就是行政法律关系。
其四，时间先后不同。行政关系作为事实关系先于行政法律关系而存在，没有行政关系就没有行政法律关系，后者是对前者的反映。
对上述这些区别（包括二者的性质）的概括，我们则持有疑义。实际上，行政关系本身也是种法律关系。行政关系是在行政主体行使行政权的过程中发生的，而行政权不是一种事实上的权力倒是一种法定权力。没有宪法、法律的赋予或授权，行政机关或者其他组织不得行使任何行政权力，无法律依据即不得作出行政行为。另外，在没有行政关系的前提下，法律可以促进某种新的行政法律关系的形成。可见，人们关于行政关系与行政法律关系的性质及区别的认识，还有待于重新审视。就我们的观点而言，行政关系大多也同时是行政法律关系，行政法律关系一般来说是一种法律关系（宪政关系）的关系。
二、行政法律关系的分类
（一）若干观点概要
我们以为，对行政法律关系可以按不同的标准作出划分。有关行政法律关系的种类，由于人们的认识标准不一，因而有不同的概括和区分。理论上的划分主要有：
其一，以双方当事人联系的性质为标准的划分。从已往的教科书来看，大多数学者对行政法律关系的分类是以此为标准而进行的。一般将行政法律关系分为以下几种：第一，行政主体之间的关系；第二，行政主体与行政内部人员之间的关系；第三，行政主体与其他国家机关之间的关系；第四，行政主体与企业、事业单位、社会组织和团体之间的关系；第五，行政主体与公民之间的关系；第六，行政主体与外国组织及外国人之间的关系。
其二，以内部行政和外部行政为基点，相应地将行政法律关系划分为内部行政法律关系与外部行政法律关系。所谓内部行政法律关系，系指双方当事人均属国家行政系统的行政法律关系，这种关系反映了国家的自身管理。所谓外部行政法律关系，则指一方当事人（行政相对一方）不属于国家行政系统的行政法律关系，这种关系体现了国家对社会的管理。
其三，有学者按不同的角度将行政法律关系分为以下几种：第一，以行政法律关系主体的联系性为标准将行政法律关系分为垂直关系、平行关系和斜线关系，其中垂直关系是最普遍和常见的。第二，以行政法律关系的目的为标准，将行政法律关系分为“积极关系”和“消极关系”。所谓“积极关系”，是指行政机关为实现某种国家任务，兴办或改进某种事业而与有关方面发生的关系；所谓“消极关系”，是指行政机关为保障法律与秩序，消除行政违法行为而与有关方面或有关个人发生的关系。第三，以行政法律关系的内容为标准，将行政法律关系分为财产性质的关系和非财产性质的关系。第四，以行政法律关系存续期的长短为标准，可以将行政法律关系分为经常性关系和偶然性关系。第五，以行政法律关系受之调整的法律规范为标准，可以将行政法律关系分为“实体关系”和“诉讼关系”。
其四，以行政法律关系的内容方式不同为标准，将行政法律关系分为：命令与服从关系、服务与被服务关系、监督与被监督关系和仲裁关系。（注：上述各种观点见许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学综述》，法律出版社1991年版，第60—62页。）
除上述若干种观点外，还有学者将行政法律关系划分为抽象行政法律关系与具体行政法律关系，行政实体法律关系与行政程序法律关系，自律性行政法律关系和他律性行政法律关系等。（注：武步云著《政府法制论纲——行政法学原理研究》，陕西人民出版社1995年版， 第170页。）罗豪才先生在将行政法关系区分为行政法律关系与监督行政法律关系的基础上，将行政法律关系划分为两类：内部行政法律关系与外部行政法律关系，行政实体法律关系与行政程序法律关系。（注：参见罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第18—19页；罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第18页。）日本学者一般将行政法律关系分为权力关系与非权力关系，在传统的行政法学中还将行政权（公权力）的行使关系划分为一般权力关系与特别权力关系。（注：[日]室井力主编《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第34页、第39页。）我国台湾学者对行政法律关系的划分也是多种多样的，如王洁卿先生将公权力行使以及相关的法律关系归为如下数种：支配关系与管理关系，公法上之债权关系，公法上之物权关系，公法行为而发生私法效果之关系，私人以公法上之权利主体而发生之关系，公法与私法混合性质之关系，行政行为而非独立发生效果之关系，公法上之契约关系等。（注：王洁卿著《行政救济实用》，台湾正中书局1976年版，第34—40页。）
（二）行政法律关系的主要类型
上述若干关于行政法律关系种类的观点都是具有一定理论和实践意义的，它有助于人们从不同的角度认识各种行政法律关系。我们则对行政法律关系作出如下几种主要的分类：
1、权力关系与非权力关系（注： 参见[日]室井力主编《日本现代行政法》，第34页。）
这两种相对应的法律关系是以行政活动的权力性与非权力性为标准所作的划分。行政活动可分为权力行政与非权力行政。所谓权力行政是行政主体对行政相对人使用权力手段，即在法律上站在优越地位施行行政活动；而所谓非权力行政是行政主体对行政相对人使用非权力手段，即在法律上站在对等地位施行行政活动。与权力行政和非权力行政相联系，行政法律关系相应地也表现为权力关系与非权力关系。在行政领域中的法律关系中，有关权力行政的法律关系是权力关系，有关非权力行政的法律关系是非权力关系。
另外，在德国和日本，传统学说往往将权力关系分为一般权力关系和特别权力关系。一般权力关系是指自然人服从国家或公共团体的一般统治权由此而形成的一般统治关系，即行政法上的一般权力关系；特别权力关系，即非依据一般统治关系而产生的权力关系，它是根据特别的法律原因而发生的特别权利义务关系，它表现为一方有命令强制的权利而他方有服从义务的支配性法律关系。（注：参见张载宇著《行政法要论》，台湾汉林出版社1977年版，第76页。）根据日本室井力先生的概括，特别权力关系的具体情形有以下几种：（1 ）公法上的供职关系（公务员的任职关系）；（2 ）公法上的营造物利用关系（国立或公立学校的学生在校关系、国立或公立医院的患者住院关系、服刑者或拘禁者的收容关系 ）；（3）公法上的组合关系（土地改良区与互助员的关系等）；（4 ）公法上的特别监督关系（电或煤气等所谓国家对特许企业者的监督关系）。（注：[日]室井力主编《日本现代行政法》，第39页。）根据特别权力关系理论的理解，特别权力关系具有自身的法律特色，这些法律特色主要包括：（1）在特别权力关系中，为实现该关系的目的，即使无具体法律的依据，权利者对特别权力服从者也可单方施行命令或强制，并且对违反义务者可以施加惩罚或惩戒。（2 ）基于法律规定或者当事人合意或者紧急事实之需要，对国民或居民的权利进行限制。（3 ）在其必要的限度内，其自主性的裁量权受到尊重，司法审查不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分。特别权力关系论是十九世纪末德意志立宪君主国的理论产物，现在德国、日本对特别权力关系论有强烈的批判，认为应解体特别权力关系而将其作为一般权力关系看待（德国法院已否定特别权力关系论），法治原则同样应适用于该类关系。
2、对内行政法律关系与对外行政法律关系
根据行政权力的作用范围，可以将行政法律关系划分为对内行政法律关系与对外行政法律关系。对内行政法律关系，只发生在行政主体和行政公务人员系统内。它具体包括上下级行政机关之间、行政机关内部各机构之间、行政机关与其所属的公务员之间、法律法规授权的组织与其公务人员之间、委托行政机关与受委托的组织或者个人之间发生的受法律规范调整的行政关系。对外行政法律关系，发生在行政主体与行政主体不具有隶属关系或者内部关系的公民或组织之间。它具体包括行政机关或者法律法规授权的组织与公民、法人或者其他组织之间发生的受法律规范调整的行政关系。
3、行政实体法律关系与行政程序法律关系
行政实体和行政程序是同一行政行为的两个方面，行政行为是二者的统一。根据行政行为所调整的不同法律规范（实体法律规范还是程序法律规范），可以将由此而形成的法律关系划分为行政实体法律关系与行政程序法律关系。行政实体法律关系，是行政机关或者被授权组织与公民、法人或者其他组织之间在行政实体上的权利义务关系。在行政实体关系中，行政机关和被授权组织既是行政职权的主体又是行政职责的主体，作为行政相对人的公民、法人或者其他组织也是一定权利义务的主体。行政程序法律关系，是行政机关或者被授权组织与公民、法人或者其他组织之间在行政程序上的权利义务关系。双方主体同样都具有一定的行政程序上权利与义务。
总体而言，行政实体法律关系与行政程序法律关系，只是理论上的区分，实际上二者是不可分离的。由于行政法律规范是行政实体规范与行政程序规范的综合，行政行为是实体行政与程序行政的统一，相应地任何一种行政法律关系也是行政实体法律关系与行政程序法律关系的结合与统一。因此，将二者分开只具有理论上的意义。
4、行政立法关系、行政执法关系、行政复议关系和行政诉讼关系
以行政法律关系的动态过程来考察，可以将行政法律关系主要分解为行政立法关系、行政执法关系、行政复议关系和行政诉讼关系。
行政立法关系是有关行政立法主体在行使法定的行政立法权时而形成的法律关系。行政立法关系是有行政立法权的行政机关与国家间（通过法律规定）构成的一种法律关系，虽然行政立法机关可通过立法为公民、法人或者其他组织设定权利义务，但它只是一种立法上的设定，并不与公民、法人或者其他组织构成一种具体和特定的法律关系。即使有这种法律关系的存在，它也只是一种预设关系，还需要通过一定的法律事实而产生。结合我国的实际情况，对行政立法关系我们可以作扩大的理解，即行政立法关系还包括行政立法性的关系。它不仅指有关行政机关制定行政法规和规章而构成的行政法律关系，而且还包括行政机关制定其他行政规范性文件而构成的行政法律关系（我们称之为行政立法性关系）。
行政执法关系是行政主体在实施行政法律规范的活动过程中与处于行政受体地位的当事人所形成的行政法律关系。在行政执法关系中，往往表现为双方当事人之间的权利义务关系，这种权利义务关系既有实体上的权利义务关系，又包含了程序上的权利义务关系。当然在这种关系中又可具体化分为各种行政执法关系，如行政处罚关系、行政许可关系、行政检查关系等等。
行政复议关系，是“行政司法关系”中的一种。（注：行政司法是学理上的概念，它与行政立法、行政执法相对应，目前主要表现为行政复议、行政裁决和行政仲裁。由于行政复议具有代表性和典型性，因此，在这里我们只就行政复议关系问题而展开。）是指上级行政机关对下级行政机关与行政相对人之间发生的行政争议进行裁决而形成的行政法律关系，它表现为一种三方性的关系，与行政执法关系中当事人的双方性相区别。人们往往将行政复议关系只视为一种程序关系。事实上，行政复议关系不仅表现为一种行政程序关系，它同时也是一种实体关系，也涉及到当事人实体上的权利和义务。行政诉讼关系，即行政诉讼法律关系的简称。它本身并不是行政权力行使关系，而是因行政权力的行使而引起的一种司法关系。在非诉讼的行政法律关系中，行政主体居于主导的地位；而在行政诉讼关系中，人民法院是行使审判权的主体，它居于主导地位，行政主体与行政相对人在行政诉讼阶段它们是被告与原告的地位，具有相应对等的地位。因此，从性质上来说，行政诉讼关系是种司法关系，是种审判监督关系。但考虑到这类关系是因行政相对人不服行政主体的行政行为并提起诉讼而发生的，与行政权力行使具有十分密切的关联性，是种对行政权力行使的事后救济关系，所以也将其作为行政法律关系的一种特例予以看待。如果没有前面的行政权力行使关系，是不可能有行政诉讼关系存在的。
5、其他几类关系
另外，对行政法律关系我们还可以从多个角度进行分类。如以法律关系主体的意志参与性为标准可以将行政法律关系划分为单方意志性关系与双方合意性关系（在行政法律关系中绝大多数是单方意志性关系，只有因行政合同而形成的法律关系才属双方合意性关系）；以法律是否原已存在为标准，可将行政法律关系划分为原生的法律关系与派生的法律关系，原生的法律关系即行政权力行使而形成的关系如行政处罚关系、行政许可关系等，而派生的法律关系即因行政权力行使而产生的关系如行政诉讼关系；以是否构成一个行政法律关系系统为标准可以将行政法律关系划分为整体的行政法律关系与单个的行政法律关系，整体的行政法律关系即各单个行政法律关系构成的法律关系链，单个的行政法律关系即是对整体行政法律关系的分解。
三、行政法律关系的要素
人们一般认为行政法律关系包括主体、客体和内容三个方面的要素。就此，我们对该三个要素作出具体分析。
（一）行政法律关系的主体
1、行政法律关系主体与相关概念
行政法律关系主体，又称行政法律关系的当事人。它是指行政法律关系的实际参加者，即在各种具体的行政法律关系中享有（或者行使）权利（力）和承担义务的双方当事人。行政法律关系主体不是某一方主体，而是双方当事人，它包括行政主体（严格地说是行政权的行使主体而不是所有主体）和行政受体（行政相对人）。在行政法律关系主体的理解上，应注意把握行政法律关系主体与行政法主体、行政主体概念以及行政受体与行政法律关系客体的区别。
（1）行政法律关系主体不同于行政法主体
在理论上，人们往往将行政法主体等同于行政法律关系主体，认为行政法律关系主体即行政法主体。（注：参见叶必丰著《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第24页。）我们认为将这两个概念完全等同是不恰当的。
行政法主体，顾名思义，即行政法上的主体或者说行政法所规定的主体。具体地说，是指行政法律规范所规定的享有（或行使）权利（力）和承担义务的组织或个人；或者说是指行政法律规范所规定的能够参与各种具体的行政关系的组织或者个个。而行政法律关系主体则是指行政法律关系的实际参加者，是具体地具有权利和义务的当事人。二者是密切联系的，任何组织或个人能否参与进一项行政法律关系之中，首先必须要有法律的规定，否则即无资格参与此种法律关系，即行政法律关系主体必须先是行政法主体；同时，行政法律规范的规定又是对各类具体的当事人所作的抽象归类，离开了具体的组织或个人，行政法主体也不复存在。尽管二者密切相联系且不可分，但并不能就此认为两者等同，它们之间是有着明显区别的。其区别主要表现在以下几个方面：（注：参见张泽想：《行政法主体论》，载罗豪才、应松年主编《行政程序法研究》，中国政法大学出版社1992年版。）
其一，行政法主体的抽象性区别于行政法律关系主体的具体性。任何法律规范都具有规范性、概括性的特点，它所规范的行为主体只能是抽象的、一般的人，而不可能是具体的、特定的人。行政法律规范也不例外，它所规定的组织或个人也只能是抽象的、一般的组织或个人，它不可能对无数特定和具体的组织或个人分别作出各种特定的规定，而只能加以概括，予以抽象的规定。如只能以行政机关、法人、公民等诸如此类的概念出现。可见，行政法主体在行政法律规范中是以类的形式出现的。而行政法律关系主体则总是具体的，是特定的组织或个人，没有也不可能有抽象的组织或个人作为行政法律关系主体，参与进任何行政法律关系的当事人都是具体的。如某工商局收缴某个体户的营业执照，在他们之间形成的这一具体的法律关系中，某工商局和某个体户者是该行政法律关系的主体，而不是泛化的工商机关和个体户。
其二，行政法主体的可能性区别于行政法律关系主体的实际参与性。任何组织或个人一旦被纳入行政法律规范的规范范围，就表明他（它）享有参与某种法律关系的资格或能力，否则就不能作为主体参与进法律关系之中。尽管他享有参加法律关系的资格或能力，但它并不一定就是法律关系的参加者即行政法律关系主体。换言之，行政法主体仅表现为一种可能性，如果只有法律规定本身而没有行政法主体的实际参与，这种可能性永远也不会转变为现实性。行政法律关系主体是实际参与进行政法律关系的当事人，它表现为一种现实的状态。
（2）行政法律关系主体不同于行政主体
在行政法学理论中，一般认为，所谓行政主体是指以自己的名义行使行政权并独立承担责任的行政机关或者法律、法规授权的组织。其他任何组织或者个人都不能作为行政主体而存在。行政主体即行使行政权的主体，它是行政法律关系中的一方当事人并且居于主导地位，行政主体必然是行政法律关系主体，但行政法律关系主体并不一定就是行政主体，行政法律关系主体除行政主体外，还包括另外一方当事人。在行政法律关系主体与行政主体之间，二者是包含与被包含的关系。
（3）行政受体不同于行政法律关系客体
在行政法学中，将与行政主体相对应的一方，人们一般称为相对人或者行政客体。（注：现在人们多称之为相对人，参见[日]室井力主编《日本现代行政法》，第41页。）现在人们较多地使用相对人一词。笔者以为，相对人一词的使用易引起歧义。公民、法人或者其他组织作为被管理者，与行政主体而言是相对人；反过来行政机关或者法律、法规授权的组织相对于被管理者而言也是相对人，相对人可以适用于双方当事人（如在民事法律关系中，一方当事人甲与另一方当事人乙之间也是互为相对人的）。而且，在行政法律关系中，往往还有行政机关居中而与多个公民或组织都发生关系的情形，此时多个公民或组织之间相互间也都可彼此为相对人。如果使用“行政相对人”一词且专指与行政主体相对的另一方，则尚可。
行政权的要素包括了行政权的主体与客体，没有一定的客体也不可能构成行政权。行政法律关系是一种因行政权行使而形成的关系，它必然是种行政权主客体之间的关系（行政权行使的主体与客体之间的关系），而且哲学常识告诉我们，主体与客体是相对应的，有主体也必有客体与之相对称。公民、法人或者其他组织在行政权的行使活动中是可以作为行政客体（行政权的行使客体或者说行政权行使所作用的对象）而存在的，它与行政主体（行政权的行使主体）相对应。公民、法人或者其他组织是行政客体，但并不能以此认为他们不是行政法律关系主体，他们与行政主体一起共同构成了行政法律关系主体，行政客体在行政法律关系中同样是权利义务的承受者，是独立的一方主体。缺其一都没有行政法律关系。但有人往往将行政客体与行政法律关系的客体相混淆，认为如果一旦提行政客体则否认了其具有权利义务。（注：参见罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第19页。）这实质上是将行政客体误解为行政法律关系客体。由于相对人一词易引起歧义，而行政客体一词人们在感情上又难以接受，因此，我们使用“行政受体”一词以取代行政客体或“相对人”术语。
2.行政法律关系主体的种类
关于行政法律关系主体的种类，可依他们所处的不同地位划分为两大类：一类是（名义）行政主体，另一类是行政受体（或称行政相对人）。
（1）（名义）行政主体
并不是任何一个组织或者个人都可成为（名义）行政主体。根据我国的实际情况，在我国只有行政机关和法律、法规（或者规章）授权的组织才能作为（名义）行政主体，其他任何组织或者个人都不能构成（名义）行政主体。而且，行政机关和法律、法规授权的组织可以作为（名义）行政主体，并不意味着它们可以作为任何一种行政法律关系的（名义）行政主体，它们必须受其法律赋予或授予范围的限制。另外，行政机关和法律、法规授权的组织不仅可以作为（名义）行政主体，也可作为行政受体而存在。
（2）行政受体（行政相对人）
作为被管理方的当事人，总体而论是没有象行政主体那样的资格和条件限制的。任何公民、法人和其他组织及外国人，都有可能构成与行政主体相对的另一方行政法律关系主体。具体而言，可以作为行政受体（或行政相对人）的组织或者个人包括：公民、法人、其他组织、外国人、无国籍人和外国组织等。另外，关于受委托组织以及行政公务人员，我们认为，在与外部的行政受体关系上，它们属于代表行政主体具体实施行政活动的组织或个人（不能以自己的名义作出），但是在内部关系上，它们又是被管理者，又可以作为内部的行政受体而存在。
（二）行政法律关系的内容
行政法律关系的内容是指行政法律关系主体双方所享有（或行使）的权利和所承担的义务的总和。行政法律关系的双方，均既有权利又负有义务。每一方当事人都是一定权利的享有者（或行使者）和一定义务的承担者。有人认为行政法律关系的内容就是行政法的权利和义务，且它不限于权利义务，它还包括引起法律关系变动的原因和事实等。（注：罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第21页。）我们认为，后者是行政法律关系变动的法律事实，它虽可以引起权利义务关系，但它本身并不是权利义务，不宜将它看作行政法律关系的内容。
行政主体的权利义务是多种多样的，而且不同的行政主体有不同的权利义务，在不同的行政法律关系中，其权利义务也是不同的。概括地说，行政主体的权利主要有：行政法规、规章和其他规范性文件的制定权，行政命令权，行政处理决定权，行政检查权，行政奖励权，行政制裁权，行政强制权等等。行政主体的义务主要有执行法律、依法行使职权，履行法定职责，遵守法定程序，纠正违法、不当行为，赔偿、补偿等义务。
行政受体（行政相对人）的权利义务同样多种多样，并且因不同的行政法律关系而不同。总体来说，其权利主要有参与国家管理权，受保障权和受益权，请求权和救济权等。其义务主要有守法的义务、服从行政主体管理的义务和协助的义务等。
行政法律关系的内容即主体双方的权利义务，不同于民事法律关系中的民事权利义务。其特征主要体现在以下几方面：
其一，法定性。行政法律关系主体双方的权利义务，都是由行政法律规范事先规定的，任何行政法律关系主体在参与行政法律关系的过程中，不能象民事活动中的双方当事人一样可以相互约定权利义务或者自由选择权利义务，而必须依据行政法律规范的规定享有或行使权利并承担义务。
其二，不对等性。行政法律关系主体双方的权利呈现为不对等性的特征，这是由它们各自在行政法律关系中的地位所决定的。对不同的角色和主体，法律应有不同的要求，立法上为它们设定的权利义务也是不同的。因此，行政主体在行政法律关系中，法律往往赋予了其许多优越于行政相对人的权利。同时，正是基于这一考虑，法律对行政主体也应更多地施加义务，通过法律控制其行使行政权，使其不违法或滥加行政权而侵害到行政相对人的合法权益。这种权利义务的不等性具体表现在：第一，行政主体可以依法增设或限制另一方当事人的某项权利，也可以依法增加或减免其义务，如减税、免税、免征等，而另一方当事人则无权对行政主体的权利行使或者义务履行直接予以干涉或限制。第二，另一方当事人履行行政主体为其依法设定的义务，如不履行则行政主体在其权限范围内可以依法采取强制措施；但对行政主体的行为，即使违法或不当，另一方当事人也只能通过救济途径和方法予以解决；而不能否认其效力加以抵制。第三，行政主体在行政公务活动中，具有不少便于执行公务的特权，而另一方行政法律关系主体则不具有这类特许权利。
其三，统一性。行政法律关系主体的权利义务是统一、不可分的。一方面，权利义务总是密切联系在一起的，任何行政法律关系主体都有一定的权利同时又承担一定的义务，没有只有权利而不承担义务的主体，也没有只负有义务而具有权利的主体；另一方面，行政法律关系主体特别是行政主体，其权利义务是相互渗透、不可分的，即一项权利同时又表现为一项义务，具有权利义务的双重属性。例如，征税既是税务机关的权利又是其义务。
其四，不可自由处分性。行政法律关系主体的权利义务是法定的，因此，对权利义务特别是行政主体的权利义务，非经法定事由或经过法定程序，不得任意处分。行政主体对其权利义务不能自由转让或自由放弃，对另一方当事人的权利义务也不得任意裁量（行政主体可以在法定范围内行使自由裁量权）；行政受体（行政相对人）对于自己负有的义务必须履行而不能放弃，一般情况下义务也不能转移。
（三）行政法律关系的客体（略）
四、行政法律关系的变动
行政法律关系不是静止不变的，它本身就是一个动态的过程，有其产生、变更和消灭的过程。
（一）行政法律关系的变动形态
行政法律关系的变动有产生、变更和消灭三种形式。
行政法律关系的产生，是指由于一定的法律事实在行政主体和行政受体（行政相对人）之间所形成的特定的权利义务关系。行政法律关系的变更，即行政法律关系在存续期间所发生的变化，它包括行政法律关系主体的变更、权利义务的变更和客体的变更。行政法律关系的变更，一般有两种情况：一是主体的变更，如行政机关的增减、合并和撤销；一是内容即权利义务的变更，如税款的减免。行政法律关系的消灭，即行政法律关系主体间的权利义务关系不再存在而完全消失。行政法律关系的消灭，包括主体、权利义务和法律关系客体的消灭。主体的消灭，如当事人的死亡或资格的丧失；权利义务的消灭，如义务履行完毕、行政行为因违法而被撤销；法律关系客体的消灭，如作为客体的文物灭失。
（二）行政法律关系变动的原因
行政法律关系的产生、变更和消灭，必须具备一定的前提和条件。任何法律关系都是以有关法律规定为前提的，没有相应的法律规定，也就不可能产生什么法律关系，但是法律规定本身，只是法律关系成立的前提条件，还必须要有一定事件的发生或人们的实际活动才能引起行政法律关系的产生、变更和消灭。而导致行政法律关系产生、变更和消灭的条件及根据，就是引起行政法律关系产生、变更和消灭的原因，即法律事实。法律事实一般可分为两大类：一类是法律事件，即法定的客观现象，如自然灾害、人的出生或死亡等。另一类是法律行为，即能产生法律效果的行为，无论是行政主体的行为还是行政受体的行为，是作为还是不作为，是合法行为还是违法行为，都可引起行政法律关系的产生、变更和消灭。
五、行政法律关系的特点
行政法律关系除具有法律关系的一般特征（如思想意志社会关系、以权利义务为内容、由国家强制力保证、以相应的现行法律规定为前提）外，还具有自身的特征。一般来说，行政法律关系主要具有以下特征：
（一）主体的恒定性与不可转化性
该特征具体表现在如下几个方面：其一，在行政法律关系中，必须有一方是行政主体，没有行政主体也就没有行政法律关系的存在，即使有再多的其他当事人也只能是其他性质的法律关系而不构成行政法律关系。其二，名义行政主体只能是行政机关和法律、法规（或规章）授权的组织，其他任何组织或者个人都不能作为名义行政主体。其三，行政主体与行政受体（行政相对人）的地位不能互换。在民事法律关系中，民事主体双方可以互换，在民事诉讼中双方也可互为原被告。但在行政法律关系中，行政主体不能由另一方当事人替代，各自的地位和法律角色是确定的。在行政诉讼关系中，原告只能是行政相对人，被告只能是行政主体，它们不能互为原被告。
（二）单方意志性与权利义务不对等性
行政法律关系在意思表示上具有单方性，它的成立、变更及消灭，一般不需要有双方当事人的合意，它不以双方当事人的意思表示一致为要件而只需行政主体单方面的意思表示。这一特征明显区别于民事法律关系中的双方合意性（注：当然，两种法律关系中都存在例外情况。如行政法律关系中也有双方合意的情形，而民事法律关系中也有单方性的情况。因此，在这里只是就法律关系的典型特征而言。）。
不仅如此，行政法律关系中主体双方的权利义务具有不对等性（详见前文行政法律关系内容的特点），但他们各自的权利义务是与他们在行政法律关系中所处的地位是相一致的。行政主体一方的权大，相应地其责也重。
（三）权力与权利的综合性
行政法律关系是在行政主体行使行政权力的过程中形成的，它是种权力关系或者权力性关系，具有权力性。行政法律关系的权力性具体表现为两种情况：一是行使行政权力而形成的法律关系，二是以行政权力为背景或者基于行政权（非权力手段）而发生的法律关系。行政法律关系不仅是种权力关系，它同时还是种权利关系，权力通过法律的规范与控制，使之与行政受体（行政相对人）构成多种多样的权利义务关系，并不只是简单的权力服从关系。因此，我们说行政法律关系既是权力关系，又是权利义务关系，是二者的综合。
（四）主体和内容的不可自由选择性
行政法律关系的主体，是由行政法律规范预先设定的，当事人没有自由选择的可能；主体双方的权利义务都是法定的或者是依法确定的。行政主体的职权和职责都是法定的，行政相对人的权利义务也是法定的或者是依法确定的，双方主体都不能自由约定权利，也不能随意对另一方当事人设定义务（只能依法而为）。
（五）救济性或监督性
在行政法律关系中，行政主体是行政权力的行使者，公民、法人或者其他组织是行政权力的行使对象，处于行政受体的地位，而且双方的权利义务具有不对等性，行政主体一方往往优于另一方。有鉴于此，法律往往也对行政主体以更多的控制。法律不仅通过设立行政权力的行使规则而加以控制，而且往往也赋予了其他机关和组织及公民对行政权行使活动的监督。在行政法律关系中，对另一方当事人来说往往有更多的救济权利。为了防止行政主体违法侵权，另一方当事人可以通过多种途径和方法而获得救济。行政法律关系的救济性或监督性在于：一是行政复议和行政诉讼等法律关系，本身就是一种救济和监督的法律关系；二是在一般行政法律关系中如行政执法关系，其权利义务包含了救济方面的权利义务，有救济权和救济方法予以保障当事人不受行政主体的违法侵犯。
六、余论
对行政法律关系的理论认识是不一致的，无论在理论上还是在实践中尚存在若干值得探讨的问题。我们认为主要有两个问题值得进一步探讨：
一是关于行政法律关系有无讨论的必要。行政法律关系是大多数行政法学著作、教科书所确定的范畴，也有学者对此持反对意见。有人认为行政法学研究不应沿用其他学科的方法，法律关系是法学其他学科所采用的方法。行政法学的研究对象有其特殊性，因而应当采用特殊的方法。法律关系一般是以双方当事人地位的平等为前提条件，因而要研究双方各自的权利义务。但行政关系是不平等的关系，这一特点决定了行政法学只应研究行政机关一方，至于行政相对人一方，在行政活动的内容和特征中都已将其包含。各国行政法学中亦很少有讲行政法律关系的，因而，行政法学的特殊性决定了不应讲所谓的行政法律关系，事实上也无此必要。（注：以上介绍见张尚主编《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第22页。）这里存在的问题是，既然以行政法律关系来构建行政法学体系，则应将双方主体、双方主体的行为及责任等同等看待。但是在学科体系按排上却又只以行政主体、行政行为来展开。目前已有人从行政权、行政职权的研究入手来按排行政法学体系。（注：参见王连昌主编《行政法学》（高等政法院校规划教材），中国政法大学出版社1994年版。）这一探索无疑为行政法学研究提供了一种新的思路和视野。
二是关于行政法律关系与实际隐含的亚文化关系问题。行政法律关系在行政法律规范的调控范围内，无论是合法行为引起的还是违法行为引起的法律关系，都会产生一定的法律效果。但在实际中，在行政法律关系的背后还隐藏着一种亚文化关系（亚文化群体之间形成的并受它们自己制定的行为准则调整的关系，这种关系是被国家法律所禁止的），这种关系往往更能发挥作用。如靠正常的法律关系难以解决的问题，却凭借某种特殊关系（如老乡、裙带关系等关系网）能很顺利解决。这种关系问题，也是一个值得我们认真加以对待和探讨的问题。
作者介绍：杨解君，男，1963年12月生，南京大学法学院副教授。有专著出版和若干篇论文发表。主要研究方向为行政法学、法理学。 温晋锋，女，1963年4月生，南京大学政治与行政管理学系副教授。 有专著出版和若干篇论文发表。主要研究方向为政治学、行政法学。