应严格执行政策以严厉打击囤地
陈真诚
有闲置土地仅靠囤地就获利超11亿元
最近，随着房地产调控的进一步深化，闲置土地再次成为了舆论和市场关注的焦点。
8月3日，有媒体报道称，根据4月份出台的“新国十条”规定“对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组的要求”，今年，国土部派出多个调研组分赴全国展开大规模调研。为期3个月的房地产用地专项整治，在7月底已经基本结束。依据多个调研组分赴全国展开大规模调研的报告，国土资源部整理出截至2009年三季度末全国1457宗闲置土地的情况的“黑名单”——《有关房地产开发企业土地闲置情况表》，一张开发商违规用地的“黑名单”浮出水面。这份囤地“黑名单”中，详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。1457宗土地中，有600多宗是企业自身原因形成了闲置土地，另外800多宗则是政府原因导致。
这份囤地“黑名单”显示，截至去年9月30日，全国闲置土地共计1457宗（其中70%以上为住宅用地），闲置面积9772.365294公顷，合同总价款2560947.855万元。北京、广州、海南、江苏四地的闲置土地数量占全国的近四分之一。仅北京就有160宗土地被闲置，有泛海建设、华润置地、新世界等知名地产企业涉及囤地。
值得注意的是，8月19日，国土资源部召开房地产用地专项整治工作新闻通气会，公布了全国1457宗闲置土地“黑名单”的具体处理意见。同时，国土资源部还通报了陕西省西安立丰御海置业公司持伪造的公文骗取办理用地手续案等7宗违法违规案件，挂牌督办广东省广州市番禺区香江房地产发展有限公司谢村地块闲
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事实上，在土地市场调控方面，并不缺少法律、政策，缺少的是法律、政策的执行力度，缺少的是严格执法。
置土地案等6起案件，挂牌督办案件从5月的4宗增至6宗，不减反增。
而且，8月19日的会议还公布了新的官方调查结果显示，截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，其中，闲置土地2815宗，占违法违规土地九成以上，面积达16.95万亩，可供全国所有房地产开发企业开发半年。目前全国已开展查处的各类房地产违法违规用地共计2208宗，总面积约13.25万亩，其中，闲置土地2044宗，面积12.35万亩。从闲置时间上看，2208宗闲置土地中，闲置5年以下的地块1354宗，占闲置土地总数的48%；闲置时间5年以上的地块共875宗，占31%；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间的地块586宗，占21%。这就是说，从2009年9月30日到今年5月底，短短的8个月时间，仅国土资源部公开公布的全国上报的闲置土地就从1457宗快速大幅增至2815宗，宗数翻了近一倍。
仅从已经公布了具体处理意见、列入了“黑名单”的1457宗闲置土地来看，其中，大多是在2005年左右出让的，普遍囤积时间比较长。甚至，据报道，有闲置土地的囤积
时间，最长的已达17年，还有土地可能已经囤积了更长时间，据悉闲置时间最长的将近20年。如广州，《羊城晚报》报道称，“广州约有54宗闲置土地被列入“黑名单”，被列入名单的闲置土地遍布广州的各个区域，从约定开工时间看，不少地块的闲置时间已经长达17年，闲置时间最短的也已有4年时间”。另如一幅天河华景新城附近的宅地，至今已经闲置了13年。广州珠江投资旗下的广深铁路南、省生物药厂北地段住宅用地地块，1997年2月签订出让合同，建筑面积2.82公顷，土地款131万元，约定动工时间为1998年2月，约定完工时间为2001年2月。又如湖南，有宗开发商囤积的住宅用地，显示合同签订日期是1998年10月12日，囤地时间已近12年。
而且，通过前后数据对比分析可发现，有些被列入“黑名单”的闲置土地，从约定开工时间看，经过十多年的囤积，增值高达几十倍甚至上百倍。如在广州，54宗土地（用地面积近192公顷）的总出让金额不到6亿元，而仅珠江新城某地块，因法律纠纷烂尾了8年，后又再闲置4年，总共囤积了12
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年，原规划8万平方米总建筑面积，楼面地价为1356元/平方米，如今珠江新城地王价格已达到15324元/平方米，以此计算，该地块已经增值了约11倍，尚未动工开发商从此就已获利接近11.2亿元。还有一幅宅地，总建筑面积103697平方米，至今已经闲置了13年，而当初周边房价只有4000元/平方米，如今高达2万元/平方米，不难由此计算出开发商囤地的回报有多高。
由于囤地可带来巨额回报，打击囤地等土地政策一直严重执行不到位，囤地的成本不高，风险不大，因此，“囤地”已成为很多房地产企业惯用的赢利手段，开发商对于囤地乐此不疲。有消息称，不论是1457宗或是2815宗，政府所公布的闲置土地数目，或许只是实际上所有闲置土地总数的“冰山一角”。
政府试图通过围堵闲置土地的融资渠道来打击囤地
新“国十条”规定，国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为。商业银行要加强对房地产企业开发贷款的贷前审查和贷后管理。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。此前，国土资源部1999年颁布的《闲置土地管理办法》和国务院2009年发布的《关于促进节约集约用地的通知》均规定，对于有闲置土地记录的房企予以限制贷款。
早在2010年1月，银监会就明确提出，对经银行调查发现和(或)经国土资源部门、建设主管部门查实存在囤地捂房行为的房地产开发企业，商业银行不得对其发放新增贷款。新“国十条”等房地产调控政策出台后，银监会要求，对存在土地闲置超一年以上的，商业银行一律不得发放新开发项目贷款；对土地闲置超两年和有炒地行为的，商业银行对已有发放的贷款应当调减并采取保全，并在全行上下在客户名单中作出反映；提高押品标准，一律要求以在建工程为抵押，不轻易用土地作为抵押发放开发贷款。
据报道，国土资源部已将列出1457宗闲置土地的“黑名单”交予了银监会、证监会。银监会已将这份“黑名单”转发给各地银监局及金融机构，要求各地金融机构立即开展一次风险排查，各银行要在7月15日之前将这些项目的授信情况、贷款余额和不良贷款等具体数字上报，根据这份“黑名单”对有闲置土地的开发商“限贷”，对违规企业展开一场全面围堵。
从国土资源部向银监会、证监会移交闲置土地“黑名单”来看，针对房地产开发商囤地行为的调控政策，落点到对房地产开发商的融资渠道进行全面管控，由收紧资本市场融资到银行贷款，融资渠道管控全面铺开。这也说明，从融资渠道入手的土地调控正向前继续推进。另一方面，在市场低迷、开发商难以通过
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闲置土地问题关系到地价、房价、房地产调控乃至社会民生、经济发展模式等系列重大问题
销售回笼资金的同时，一些地方政府正加大力度催收土地出让款，南京、温州等地甚至因开发商未能及时缴清土地出让金而收回了部分土地。如此看来，随着调控的进一步深化，一些囤积土地的开发商将越来越面临资金短缺的压力。
不过，目前尚未知，包括其前所公布列出的1457宗闲置土地在内的2815宗闲置土地，是否都已经列入了“黑名单”，提交给了银监会，全部予以限贷。
闲置土地等土地政策严重执行不到位，打击囤地力度实际上不大，因此一直鲜有闲置土地的开发商遭到政策的惩罚，仅有极少数闲置土地被收回，而囤地可带来巨额回报，囤地的成本不高，风险不大，因此，开发商囤地、闲地、炒地行为盛行，闲置土地越来越多。
由于闲置土地问题关系到地价、房价、房地产调控乃至社会民生、经济发展模式等系列重大问题，因此，这份列出了全国有1457宗闲置土地的囤地“黑名单”引起了普遍关注，牵动了社会各界的神经。不过，由于这份“黑名单”所显示的1457宗闲置土地量，明显少于公众的切身感受，存有诸多疑点，引来了公众的诸多质疑：
一是，全国到底总共有多少土地在闲置？
应该说，无论1457宗或是2815宗，两组数字依然不能反映出真实的市场情况。就从2815宗来看，并没有把全国全部闲置土地一网打尽，依然有不少
闲置土地没被清理出
囤地“黑名单”存有诸多疑点
近年来，政府多次强调严厉打击囤地、闲地、炒地行为，并出台了相关土地政策。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第六条规定，对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的坚决无偿收回或者重新安排使用，对土地闲置满一年不满两年的要按照出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。另外，国土资源部将对闲置土地征收增值地价。
只是，由于一直以来政府出台的打击
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来。如广州，列出1457宗闲置土地的“黑名单”，显示有54宗土地在闲置，但从广州市国土资源和房屋管理局副局长、新闻发言人黄文波所公开表示“广州市国土房管局将力争在年内出台包括这54宗土地在内全部共200多宗闲置土地的处置解决方案”来看，广州的闲置土地远不止54宗而是至少有200多宗。还有就是，此前不少媒体已经报道过的闲置地块，并不在名单中。因此说，不管是1457宗还是2815宗，或许只是全国实际闲置土地总量的一部分。
二是，2815宗闲置土地最终到底能有多少被无偿收回？
早自2005年以来，国土资源部相继多次掀起过打击囤地的行动，但最后只有极少数闲置土地被收回。在国土部于8月19日通报的7宗违法违规案件中，绝大多数是2007年及其以后的，2005年的也只一宗，而大量在2007年以前的囤地没有被通报。一些囤地时间很长的闲置土地，尤其那些超过十年的土地，应该是将之作为重点案例进行严格处罚，但在这次“黑名单”中并未看到。最近，虽然北京、南京、温州等地收回了部分土地，但收回的原因是未能按时交纳土地出让金而并非土地闲置。因此说，2815宗闲置土地的结局，目前尚不能轻易地做结。
三是，闲置满两年的“地王”的结局会怎样？
近年来，由于房价、地价快速上涨，诞生了不少“地王”。这些“地王”，早已是舆论关注的焦点，成了检验土地政策执行程度的“试金石”。
现实情况是，如今依然有不少“地王”在闲置，时间已经超过了两年。尤其那些在2007年前后诞生的“地王”，有的并未及时缴清土地款，更有不少已经闲置、囤积超过了两年，但并没有被无偿收回，也没有纳入清查打击范围中，没有出现在“黑名单”中。这种“地王”项目带头囤地的示范行为，客观上起到了囤地的样板作用，助长了更多开发商的囤地行为。
打击囤地的效果取决于是否“有法必依”
今年4月份，国务院常务办公会曾明确提出要求，对涉及土地闲置、囤积房源、扰乱市场交易秩序的房地产开发企业，在信贷发放、授信、资本市场再融资以及IPO等方面予以限制。新“国十条”规定，国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。自4月份出台新“国十条”房地产调控新政出台后，包括国土资源部、住房建设部、银监会、证监会在内的多个部委，就在酝酿并推出通过“名单式”管理，以严控开发贷款等联动措施。
应该说，尽管这次对闲置土地的严厉清查的效果或有限，囤地“黑名单”依
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然存在诸多疑点，但也应该看到，从清理力度、曝光数来看，国土部此次清查力度是史上最大的，并有可能在全国掀起一股清理闲置土地的高潮。但关键要看最后的处理结果怎样、是如何处理的，要看地方政府是否会严格落实执行中央政府的土地政策，要看国土部此次清查、处罚能否真的落到实处，是否会真的严格按照已经出台的土地政策进行处罚，不要变成清而不查、查而不罚、罚而不痛、痛而不多。
不过，值得肯定的是，囤地“黑名单”不但能起到一定的警示作用，还终究会对部分囤地采取实际措施，尤其是这次国土资源部联手银监会排查闲置土地释放出政府进一步深化调控的信号，可以向囤地开发商施加压力，逼迫部分土地加快开工，形成市场供应，促进土地市场进而整个房地产市场健康发展。
据悉，国土资源部已经着手研究对于房地产用地市场更进一步清查整顿的工作，或将在近期再次展开一场大规模闲置土地清查风暴。更加严厉的处罚闲置用地和其他违法违规用地的措施，正在酝酿中。
此外，据悉，除来自国土资源部的囤地“黑名单”外，银监会正在要求住房和城乡建设部提供一份性质与用途类似、以“市场交易秩序”为标准的开发商囤房“黑名单”，具体包括过往曾因囤积房源、违规销售等遭到处罚的开发企业名录，其中包含一些知名企业和上市公司。此前，住房和城乡建设部已经向银监会移交了市场交易以及信用记录良好的房地产开发企业的名录。
不难看出，囤地“黑名单”、囤房“黑
名单”，无疑是落实国务院政策要求遏制部分城市房价过快上涨的具体工作，是推进调控继续深化的具体举措。
不过，也要看到的是，尽管“黑名单”已经列出，但影响最终效果的最关键因素主要是，在于政府是否会做到“有法必依”地严格执行土地政策等房地产调控政策，在于地方政府是否会严格落实中央政府的调控政策。因此，中央政府应进一步依法加大清理、处罚闲置土地、打击囤地的力度。
事实上，在土地市场调控方面，并不缺少法律、政策，缺少的是法律、政策的执行力度，缺少的是严格执法。如果政府真能严格执法，严格执行土地政策，不放过每一宗应该受到政策处罚的闲置土地，而不是走走过场，象征性地对少部分囤地采取措施，继续“有法不依”，那么，开发商囤地不但难以获利，而且所冒风险将非常之高，闲置土地就将少很多。（作者为著名房地产投融资专家、房地产专家、土地交易与项目投融资
撮合人）
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