招标控制价的作用与编制原则探讨
韩美贵1,2,王卓甫2
(1.南京农业大学工学院,江苏南京 210031;
2.河海大学工程管理研究所,江苏南京 210098)
摘要:通过建设工程的工程量清单计价规范中招标控制价作用的分析,结合实践中招标控制价编制过程中存在的倾向性问题,提出编制招标控制价应遵循社会平均水平原则、诚实信用原则、公平公正公开原则、经评审的合理最低价中标法相结合原则和异议处理及时审慎原则等。
关键词:建设工程;招标控制价;工程量清单;计价规范;原则;作用
2008年12月1日我国正式施行的《建设工程工程量清单计价规范(ＧＢ50500-2008)》 (以下简称清单计价规范),将招标控制价作为一项重要内容列入其中,并以强制性条款规定:国有资金投资的工程建设项目必须采用工程量清单计价,并应编制招标控制价[1]。但如何编制招标控制价,既能体现设立招标控制价的目的,充分保护业主的利益,同时又能够充分发挥招投标机制的优势,让有竞争性的投标人突现出来,使招标人能够选择到满意的承包商至关重要。
由于这方面的理论研究不多,实践上各地操作方式也各不相同,给工程建设招投标管理带来了较多问题,如招标控制价编制中主观随意上浮或下调招标控制价,缺乏正确的理念来指导招标控制价的编制,对工程建设管理和控制造成一定的负面影响,因而对招标控制价的作用和编制原则进行探讨,对做好招投标工作具有很强的现实意义。
1 招标控制价的作用
招标控制价也称拦标价,是指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法,按设计施工图纸计算,在招标过程中向投标人公示的工程项目总价格的最高限额,也是招标人期望价格的最高标准,要求投标人投标报价不得超过它,否则视为废标。在国有资金投资的工程进行招标时,根据《中华人民共和国招投标法》第二十二条二款的规定: “招标人设有标底的,标底必须保密”。但实行工程量清单招标后,由于招标方式的改变,标底保密这一法律规定已不能起到有效遏制哄抬标价作用,过去几年中我国有些地区曾出现在招标项目上所有投标人的报价均高于标底的现象,致使中标人的中标价高于招标人的预算,对招标工程的项目业主带来了较大的困扰。 因此,为有利于客观、合理地评审投标报价和避免哄抬标价,造成国有资产流失,招标人应编制招标控制价,作为招标人能够接受的最高交易价格。招标控制价体现了招标人的主观意愿,明确表达了招标人购买建筑产品品质要求及其经济承受能力。
1.1 招标人通过招标控制价,可以清除投标人间合谋超额利益的可能性,有效遏制围标串标行为 招标控制价的提出,最直接的原因是针对工程建设市场的诚信机制尚待完善,招投标活动规范管理难度较大,合谋利益驱动投标人间围标串标行为难以根治,招投标过程监管代价巨大且效果不够理想,招标人的利益难以得到有效保护。特别是在政府投资项目管理中,项目法人责任制难以落到实处、主体事实缺位、监管存在较大难度的情况下,为了防止投标人围标、串标并借此抬高标价等违背法律法规规定、背离招标投标活动公平竞争原则的事件发生,将报价控制在合理的范围内,保障招标人的合法利益,从造价控制方面所作的努力。
对于招标人而言,有了合理编制的招标控制价作为投标最高限价,可以有效避免利用围标和串标抬高工程投标价的现象发生,从利益的分配上消除了投标人为获得超额利润而进行合谋的驱动力,即便是存在投标人围标和串标的可能性,也只可能获得社会平均利润,从而可以有效控制工程造价。
1.2 投标人通过招标控制价,可以避免投标决策的盲目性,增强投标活动的选择性和经济性。
工程量清单招标实质上是市场确定价格的一个规则,招标控制价提前向所有投标人公布,使投标人间的竞争更加透明,真正站在同一起跑线上,向各投标人提供了一个公平竞争的平台。
对于投标人来说,由于招标控制价是在开标前一定时间内向所有投标人公布,投标人可以根据本企业的技术实力和管理水平,对工程的招标控制价进行合理评估,考虑其可接受性并决定是否继续参与投标。若认为工程招标控制价低于其企业生产成本,或认为招标人的招标控制价不合理,可在开
标前若干天书面通知招标人不予投标,符合交易双方的公平原则,可以避免投标人决策的盲目性,增强投标活动的选择性和经济性。投标人自主报价,不受标底的左右,可以采取很多报价策略,比如为了占领某一地区的市场,可以在进入该地区的前几个项目的投标报价中追求微利或保本,通过施工中的精心管理,让社会了解企业,树立企业形象,赢取企业的社会声誉,为以后占领市场积累资本。
1.3 招标控制价与经评审的合理最低价评标配合,能促使投标人加快技术革新和提高管理水平 经评审的合理最低价中标的评标办法是工程量清单计价规范的基本准则。经评审的最低投标价法,是在满足招标文件实质性要求,并且在投标价格高于成本价(即合理价)的前提下,经评审的投标价格最低的投标作为中标人。在有招标控制价限制的情况下,对某一投标人来说,要想能够中标且还有利可图,必须要比其他的投标人少追求一些利润,或韩美贵等:招标控制价的作用与编制原则探讨者在技术装备、管理水平方面具有优势,这样才能在报价较低的情况下有机会中标。这就使得投标人的利润空间更加合理,促进建筑企业降低内部成本,真正走向管理要效益、向生产技术要利润之路,提高企业先进水平,否则就要被市场淘汰,符合优胜劣汰的发展规律[2]。
由此可知,招标控制价能够有效割裂围标串标利益链条,提高招投标活动的透明度,避免招投标活动中的暗箱操作,改变投标人不惜一切代价围着标底转的怪圈,有效遏制摸标底、泄露标底等违法行为的发生,从而依据市场合理低价中标,能够在有效控制国家投资、遏制工程“三超”、防止工程腐败等方面发挥积极作用。实践证明,通过设定招标控制价,排除了非合理偏高投标价格中标的可能性,合理降低了招标人的风险,能够有效保证招标人项目投资的控制目标,对于国有资金投资的项目尤为必要。
2 招标控制价编制过程中存在的倾向性问题
当前建设工程工程量清单计价规范的指导思想是“政府宏观调控,企业自主报价,市场形成价格,社会有效监督”,这也是对招标人和投标人参与招投标活动指导思想的准确定位。然而在实际招投标活动中,由于目前建设市场一定程上是招标人市场,招标人和投标人主体地位不同,双方掌握的权力和信息量不对等,导致招标控制价编制过程中存在着两种明显的倾向性问题。
2.1 招标控制价编制的依据缺乏统一标准规定,招标人存在过分压低招标控制价倾向
清单计价规范中规定招标控制价的编制依据是:使用的计价标准应是该规范,国家或省、自治区、直辖市建设行政主管部门或行政建设主管部门颁布的计价定额和计价方法;采用的价格信息应是工程造价管理机构通过工程造价信息发布的;工程造价信息未发布材料单价的材料,其材料价格应通过市场调查确定。
然而由于招标控制价的确定没有统一的标准,设定的主导权在招标人一方,招标人在项目招标控制价编制上不按计价规范要求科学合理设置,过分降低招标控制价,忽略了“市场形成价格”这一关键要素,导致市场另一方主体的投标人难以响应,项目招标吸引力弱,参与投标人少,有的造成流标。主要表现为:一是招标人随意自行设定招标控制价,有的是靠“拍脑袋”来决定,有的根据以往的工作经验而没有针对项目的具体特征、设计标准等,项目控制价普遍设定较低,有的已明显低于成本价,既不科学,又不合理;二是存在招标人有意设置过低的招标控制价,造成绝大部分投标人无法投标,只有招标人有意向的个别投标人敢于投标,中标后通过变更来提高工程造价[3]。
事实上招标人通过招标控制价应该考虑投标人的合理利润,不应违背市场形成价格的规律去强行压缩企业的合理利润,过低设置控制价,导致投标人无利或少利可图,招标得不到投标人实质响应,造成项目流标较多或勉强响应,为工程质量、建设工期等埋下了诸多隐患。招标人只有还位市场定价,严格依据国家省市工程建设计价规范,科学合理设定控制价,才能选择到满意的承包商,确保建设工程任务顺利完成。
2.2 目前招标控制价编制采取限高不限低的做法,投标人为中标存在投标报价低于成本价倾向 目前,招标控制价的编制主要是采取拦高不拦低的做法。由于建筑市场“僧多粥少”,市场竞争异常激烈,虽然在一定程度上有利于投标人的选择,但投标人报价过低,除去个别投标人以养人员和设备为目的不计利润以外,绝大多数投标人采取低报价战略抢占市场,再通过不合理的变更和索赔
实现赢利。
按现行的招标评标办法,在招投标过程中的招标控制价的高低直接影响中标价的高低,中标价作为固定合同价款进入决算,进而影响决算价的高低。以上这种招标控制价缺少有力的监督与审核,招标人可随意调整投标最高限价,导致投标人为了能中标、为了迎合招标控制价,不顾成本压低报价,先能中标再说,一旦签订合同,便会想出各种办法甚至降低工程质量来弥补利润的损失,这不仅会给业主施工管理带来很多麻烦,同时对建筑市场的发展也非常不利[2]。
实践中低于成本价中标的案例也很多,给工程质量留下了极大的隐患。低于成本价中标的结果就是:扭曲工程项目的市场价格,扰乱招投标市场,诱导行业恶性竞争,助长承包人偷工减料、弄虚作假,最终导致工程质量受到严重影响。所以,为保障工程质量安全,在科学合理地设置招标控制价的同时,应该推行经评审的合理最低价中标法。
3 编制招标控制价应遵循的基本原则
为使招标控制价能够实现编制的根本目的,能够起到真实反映市场价格机制作用,从根本上真正保护招标人的利益,在编制的过程中应遵循以下几个方面的原则。
3.1 社会平均水平原则
目前招标控制价是招标人按照各省制定的消耗量定额,依据市场价格并参照造价主管部门发布的指导价格来确定的。消耗量定额是由建设行政主管部门根据合理的施工组织设计,按照正常施工条件下制定的,生产一个规定计量单位工程合格产品所需人工、材料、机械台班的社会平均消耗量,反映的是社会平均水平。但在招标控制价编制的过程中,招标人势必希望通过招标选择到具有成熟的先进技术和先进经验的承包人,显然这样的企业应该在技术和管理上具有一定的优势,在工程成本管理和控制方面也应具有更强的竞争性,反映出社会平均先进水平。这种平均先进原则是在正常的施工条件下,大多数生产者经过努力能够达到和超过的水平,能够反映比较成熟的先进技术和先进经验,有利于降低工料消耗,提高企业管理水平,达到鼓励先进、勉励中间、鞭策落后的水平[4]。从理论上讲,应该以社会平均先进原则而不是社会平均水平原则,这也是很多地方实际操作中采取一定的调整系数的原因所在。然而由招标人确定调整系数,如果没有合理的市场价格确定规则作调整依据,而是由招标人自行确定,难免其不会从自身利益考虑,显然会具有较强的主观随意性,势必会使得招标控制价存在偏低的倾向。
因此,作为投标报价的最高限制价,遵循社会平均水平原则,一方面可以对因围标和串标行为而哄抬标价起到制约作用,使得即便存在这样的行为也是被控制在社会平均水平范围之内;另一方面可以使得投标人能够看到获得合理利润的前提下积极参加投标,并在经评审的合理低价中标的评标方法下进行竞争胜出,从而使得招标人选择到满意的承包人。
3.2 诚实信用原则
招标控制价是根据具体工程的内容、范围、技术特点、施工条件、工程质量和工期要求、社会常规施工管理和通用技术情况确定的价格,肩负着衡量和评审投标人报价是否满足造价控制计划的尺度的使命。尽管招标控制价的编制是由招标人或委托具有相应资质的工程造价咨询人来完成,但必202韩美贵等:招标控制价的作用与编制原则探讨须遵循诚实信用的原则,严格执行清单计价规范,合理反映拟建工程项目市场价格水平,才能从根本上保护招标人的长期利益。在编制招标控制价时,消耗量水平、人工工资单价、有关费用标准应按各省级建设主管部门颁发的计价表、定额和计价办法执行;材料价格应按工程所在地造价管理机构发布的市场指导价取定,市场指导价没有的应按市场信息价或市场询价;措施项目费用应考虑工程所在地常用的施工技术施工方案计取。 从整体上来说,应在拟订好招标文件的前提下,以清单为基础,力求费用完整,符合施工条件情况与工程特点、质量和工期要求;充分利用市场价格信息,追求与市场实际价格变化相吻合;同时考虑风险因素,包干明确,牢记造价控制的目的,以不低于社会常规施工管理和通用技术水平,鼓励先进施工管理和技术发展为准则,达到增加投资效益的目标[5]。
3.3 公平公正公开原则
招标控制价的作用和特点不同于标底,决定了招标控制价无需保密。为保证招标的公开、公平、公正性,防止招标人有意抬高或压低工程造价,给投标人以错误信息,因此规定招标人应在招标文件中如实公布招标控制价,不得对编制的招标控制价进行上浮或下调。招标人在招标文件中公布招标控制价时,应公布招标控制价各组成部分的详细内容,不得只公布招标控制价总价,并应将招标控制价报工程所在地工程造价管理机构备查。
尽管招标控制价编制的主动权掌握在招标人一方,但招标控制价的设定有严格的计价规范,对国有资金投资的工程建设项目采用工程量清单计价,必须根据市场可控和不可控因素合理制定出招标控制价,在充分考虑到节约资金的同时,要给承包人留有一定的合理利润空间。
3.4 经评审的合理最低价中标法相结合原则
招标控制价是在发放招标文件时就公开的,这在一定程度上为投标人合谋进行围标和串标提供了便利,以最接近招标控制价的方式进行投标报价,如果没有很好的评标机制发挥制约作用,这种现象存在的可能性极大,会使得招投标活动的效率大打折扣,从根本上达不到招投标活动的目的,给招标人带来不必要的投资损失。
在清单计价模式下,一方面设置招标控制价,对投标报价进行设限;另一方面采取经评审的合理最低价中标法,可以在一定程度上加剧投标人间的竞争性,在投标人达到一定数量时,围标和串标的可能性会显著降低。经评审的最低投标价法只有一个符合这样条件的投标人,无充分理由否定的情况下只能由这个单位中标,所以这样选定中标人受人为影响最少,这样的投标人是在评标时产生的,可以很好地规避操纵性的存在,从规则上避免产生腐败。由于投标价格最低并不一定是最经济的投标,而用这样的条件选定中标人可达到招标的目的,即招标人可以获得最为经济的投标。这既是《招标投标法》的评标方法之一,又是国际上通行的惯例。
近几年来我国的招投标实践证明,虽然经评审的最低投标价法有缺点,但据不同的地区、不同的队伍、不同的工程项目统计,采用经评审的最低投标价法后的价格都不约而同地下降,不仅大大节省了投资,也成功地克服了概算超估算、预算超概算、结算超预算的顽症。
3.5 异议处理及时审慎原则
目前招标控制价是由招标人独立组织编制,投标人对招标人公布的招标控制价存有异议也是时有发生,因此对招标控制价应该有一个异议处理途径和方式。
对招标控制价的异议处理应该坚持及时审慎原则。如江苏省规定招标控制价应当在递交投标文件截止日10天前发给投标人。投标人若有异议,需在开标7日前向招标人书面提出,招标人应当及时核实。经核实确有错误的,招标人应当调整招标控制价,在开标5日前通知所有投标人,并补报送造价管理机构备查。投标人对招标人公布的核实结果仍有异议的,应当在开标3日前向工程所在地招投标监管机构提交书面投诉,由招投标监管机构会同造价管理机构对投诉进行处理,发现确有错误的,责成招标人修改。招投标监管和造价管理机构在处理投诉时,如有必要,可委托造价咨询企业会同招标控制价编制咨询人员复核招标控制价,复核只进行一次。复核确认招标控制价误差范围在±2%以内(含±2%)的,原招标控制价有效,复核费用由投诉人承担;误差范围在±2%以外的,招标控制价应以复核确认的为准,复核费用由原招标控制价编制单位承担。
4 结语
招标控制价在招投标活动中要充分发挥好作用,除要遵循以上原则外,招标人还必须做好相应的招投标管理的细致工作,使围标、串标和恶意低价抢标行为得到真正有效遏制。
对围标和串标行为,增加投标人数量,可以降低围标合谋发生概率,提高投标人的围标成本,使其无利润可图;加大对围标合谋参与各方的惩罚力度,包括经济、行政和刑事处罚,从而降低预期收益,尽可能使参与围标各方被查处后综合损失接近或小于围标合谋收益;加强对投标人的资格审查,对其资质、业绩、信誉等内容进行详细考察,以判断其履约能力。
针对恶意低价抢标,可通过加强对工程量清单报价的审查,适当提高履约保证金或履约保函的比例;建立守法诚信评价体系和黑名单制度,提高投标人的违法违规成本[6]。除此之外,还需要建设监
理、工程风险管理和工程质量监督管理等工作的支持与配合。 参考文献:
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