丽江市国有林场和国有林区改革的调研报告
根据云南省发改委《关于开展国有林场和国有林区改革调研的通知》文件精神，我市及时组织各县对国有林场和国有林区森工企业基本情况进行调查研究，经市级综合，形成了调研报告，现将全市国有林场和国有林区森工企业调研情况报告如下：
一、国有林场基本情况
丽江市共有4个国家认可的国有林场，即：玉龙县的鸣音林场、建新林场、河源林场、永胜县茅坪热作所。这4个国有林场都属县林业局直管，人员按事业单位管理经费由县财政全额拨款。实施天保工程后，4个林场的森林资源都由森工企业管护。4个国有林场已名存实亡。
二、国有林区森工企业基本情况
（一）国有林区森工企业的历史沿革
丽江是全省的重点林区之一，天保工程实施以前，全市林业用地面积2249.6万亩，占国土面积的72%，森林覆盖率40.3%，活立木蓄积10440万立方米，年生长量300万立方米，全市人均有林地面积11.3亩，蓄积98.5立方米，分别为全省人均水平的3.4倍和2.9倍。20世纪60年代为支援国家三线建设，国家和省先后在我市建立了5个国有重点森工局，1个林业工程公司和金沙江水运局所属4个水运处，
地方四个县和市直部门也在同样年代先后建立了10个国有地方森工企业，全市境内共有15个国有森工企业8750多名职工（重点森工6430人，地方森工2320人）从事木材生产和加工经营活动。30多年来，重点森工和市内地方森工企业累计为国家和地方建设提供商品木材2400万立方米。1997年全市林业产值达6亿元，占国内生产总值的四分之一，成为当时丽江的一大支柱产业，为地方经济建设作出了重大贡献。1998年启动实施天然林资源保护工程后，全市一区四县都纳入了天保工程实施范围，丽江成为国家实施天保工程的重点地区之一。根据丽江市森工企业情况，由5户重点森工和6户地方森工负责实施全市的天然林保护工程。安置从事天保工程职工达4854人。
1、重点森工企业的历史沿革
（1）玉龙县黑白水林业局创建于1966年3月，直接受国家林业部领导，1969年1月下放到云南省领导，1970年6月下放到当时丽江地区，1973年11月以后，隶属于云南省林业厅和金沙江工业局双重领导。1999年10月，因实施天然林保护工程需要，实行属地管理后，由丽江纳西族自治县管理。2003年，丽江撤地设市区县分设后，属玉龙纳西族自治县管理，天保工程实施前共有在职职工1036人，现有在职职工178人，1998—2010年减少858人（其中：一次性解除劳动合同关系644人，离退休110人，社会职能移交59
人，调出及死亡45人）。
（2）玉龙县巨甸林业局经云南省计划委员会批准，于1978年2月21日成立云南省巨甸林业局筹建处，1980年3月25日经国家林业局以《林业部关于新建巨甸林业局计划任务书批复》（林计字[1980]89号）批准正式成立云南省巨甸林业局，1999年10月属地管理后划归玉龙纳西族自治县管理。天保工程实施前共有在职职工348人；一次性解除劳动合同关系165人，安置从事天保工程183人，截止2009年底有在职职工124人。
（3）永胜县碧泉林业局成立于1965年10月，1999年11月属地管理后划归永胜县管理，实施天保时共有职工765人，经一次性解除劳动合同关系369人后，截止2009年底共有在职职工264人，离退休职工721人。
（4）华坪县华坪林业局成立于1966年，1970年6月由云南省下放丽江地区管理，1973年10月中共云南省委发文收回，成为云南省直管的县处级单位，1999年属地管理后，由华坪县政府管理，1999年属地管理时全局有在职职工986人，离退休职工593人，至今仍有在职职工305人。
（5）宁蒗县宁蒗林业局成立于1966年9月，1969年3月下放云南省，1970年下放丽江地区管理，1973年10月收归省管，1983年4月省委省政府将宁蒗林业局作为试点下放宁蒗县管理，正处级建制不变，1999年10月省政府实行属
地管理时将宁蒗水运处划归宁蒗林业局。实施天保工程时，全局有在职职工1055人，一次解除劳动合同关系291人，离退休224人，社会职能移交55人，调离7人，至今仍有在职职工478人。
归纳起来，一是5户国有重点森工企业的历史都经历了国家林业部直管、省管、市管、县管的过程，但至今国有森工企业性质未变。二是5户森工企业都从以木材生产经营为主转向了以实施天然林保护生态建设为主的历史性转变。三是5户森工企业都从原来的处级企业属地到县后变为现在的科级企业。四是5户森工企业都通过一次性解除劳动合同关系，退离休等减员在职职工大幅减少，至今全市5户重点森工企业在职职工为1349人。五是5户重点森工企业职工，都靠天保工程森林管护经费和公益林建设项目经费维持正常运转。
2、地方森工的历史沿革
（1）丽江市属天保工程处于1999年组建成立的天保工程项目实施单位，由天保工程实施前丽江地区木材综合加工厂、丽江云岭木业公司、丽江地区林产公司等三户市属森工企业的职工构成，为解决三户森工企业职工的安置而成立，属市属企业，为落实管护任务，负责古城区金山、七河、金江、金安四个乡的森林管护和公益林项目建设任务。经2002年一次性解除劳动合同关系293人后，至今仍有在职职工94
人。该单位无国有林、无资产、无办公地点，办公地点借用市林业局办公房。
（2）玉龙县森龙公司，成立于1975年，2005年改制为民营企业，天保工程实施之初有在职职工523人，经一次性解除劳动合同关系413人，离退休9人，至今仍有在职职工101人，企业改制时政府承诺职工安置从事天然林保护工程，在职职工101人仍然依靠天保工程森林管护和公益林项目经费维持正常运转。
（3）永胜县森泰公司，始建于1974年，全称为永胜木材站，1990年组建成永胜县木材公司，1998年改制组建为股份制企业永胜县森泰工贸有限公司。实施天保工程之初有在职职工149人，一次解除劳动合同关系70人，至今有在职职工57人。
（4）华坪县林产公司，始建于1973年，全称为华坪县木材公司，1997年组建为华坪县林产开发有限责任公司，至今有在职职工92人。
（5）宁蒗县天保二分局2001年实施天保工程后将宁蒗县木材公司和宁蒗县木综厂合并而成。宁蒗县木材公司成立于1971年，宁蒗县木综厂1983年宁蒗林业局下放宁蒗县时，为解决宁蒗林业局职工子女就业问题由省林业厅授建，成立于1986年。2001年实施天保工程时有在职职工509人，经一次性解除劳动合同关系189人，退休188人，调离及死亡
22人，至今仍有在职职工108人。
（6）宁蒗县天保三分局成立于2001年，前身为宁蒗纸浆厂，建成于1992年，实施天保工程后，企业失去原料来源而破厂，2001年经省林业厅批准职工纳入天保工程安置。纳入天保工程安置职工530人，一次性解除劳动合同关系189人，退休42人，调离15人，至今仍有在职职工284人。
归纳起来，一是6户地方森工企业都是木材采伐时代的历史产物，从事木材生产、经营、加工，实施天保工程后从事森林管护和公益林项目建设，依赖天保工程经费维持正常运转。二是十年天保工程实施期，采取多渠道分流安置，人员大幅减少，至今全市6户地方森工企业有在职职工776人。三是除森龙公司已改制为民营企业，职工身份转换为民营企业职工外，无论是股份制企业（永胜县森泰公司、华坪林产公司）还是纯国有企业（丽江市直天保工程处、宁蒗天保二分局、三分局），现有在职职工国有企业职工身份未改变。四是6户地方森工企业职工，都靠天保经费发放工资，维持正常运转。
（二）国有森工企业资产、资源及人员状况
实施天然林保护工程后，森工企业从过去从事木材生产、经营、加工转向森林管护和公益林项目建设，彻底失去了企业经营创利的功能，原有的经营性资产都通过企业改制剥离，全市森工企业已无经营性资产。现有固定资产主要是
办公用房、森林管护站点和汽车、电脑等办公设施。
全市共有林业用地2397万亩，其中：国有林511.6万亩，集体林1885.4万亩。国有林中扣除自然保护区面积28.88万亩后，森工企业管护国有林面积为482.7765万亩，其中：重点森工管护242.4667万亩，地方森工管护240.3098万亩。按林地类型分，国有林511.6万亩中，有林地438.69万亩，灌木林地50.28万亩，疏林地2.27万亩，未成林造林地0.64万亩，苗圃地0.02万亩，无林地19.75万亩。按两类林区划标准分，国有林511.6万亩中，国家重点公益林230.3万亩，地方公益林65.56万亩，商品林215.79万亩。
全市5户重点森工和6户地方森工共有在职职工2125人（其中：重点森工1349人，地方森工776人），离退休职工2726人（其中：重点森工2401人，地方森工325人。）政社性移交人员264人（属重点森工移交）。
（三）国有林区森工企业职工就业及收入状况
实施天然林保护工程后，全市5户重点森工6户地方森工的在职职工都安置从事森林管护和公益林项目建设工作，职工安置到各乡村森林管护站点和公益林建设地块，市、县、乡和项目实施单位层层签订工程管理目标责任状，把天保工程建设任务和职责落实到单位、个人和山头地块，对职工实行任务承包制，做到管理制度化、任务责任化。职工工资的发放和森工企业的正常运转都依赖于国家给予的森林管护
经费和公益林项目建设经费。2009年全市森工企业在岗职工年平均工资为14208元，最高的黑白水林业局为23913元，最低的地方森工宁蒗天保三分局仅为6098元。森工企业职工收入远远低于社会平均工资，与行政事业单位职工收入相比悬殊更大。
（四）国有林区森工企业职工参加社会保险情况
全市5户重点森工和6户地方森工企业在职职工全部参加了养老、医疗、失业、工伤、生育等五项保险，离退休职工全部参加了医疗保险，参保率100%，实现了应保尽保。几年来国家足额核定了职工五项保险的经费，经费直接从财政拨到劳动和社会保障局，以拨代缴。全市5户重点森工和4户地方森工无拖欠现象。宁蒗县地方森工天保二分局拖欠62万元，三分局拖欠44.3万元，合计拖欠106.3万元，是几年来职工办理特殊工种提前退休手续时，补缴的养老保险金。主要问题是由于森工企业职工工资偏低，核定的缴费基数也低，退休后的养老金相应也就低，建议按国家按当地社会平均工资核定缴费基数，核定养老保险补助。
（五）国有林区森工企业离退休人员管理情况
全市5户重点森工和6户地方森工共有离退休职工2726人，养老金和医疗保险由地方社会保障部门统筹，其余的管理工作仍由各森工企业负责，5个重点森工都设有离退办负责离退休人员的管理工作。主要困难是离退休人员统筹以外
费用，即地方性补贴（三项补贴）、丧葬费、遗属抚恤费、护理费等由各森工企业负担，根据各森工企业测算上报数，每年全市森工企业需支出离退休人员统筹外费用约500万元，因无资金来源，只能从森林管护经费中列支，进一步加剧了森工企业的负担。
（六）国有林区森工企业政社性人员剥离情况
天保工程实施以前，5户重点森工都有企业办社会机构，全市共有14个企业办社会机构，其中：公检法司机构5个，教育机构4个，医疗卫生机构5个。除巨甸林业局卫生所1人，本人不愿剥离外，其余13个政社性机构已经剥离，资产人员划归地方管理。全市共剥离企业办社会人员264人，其中：公检法司44人，教育97人，医疗卫生123人。企业办社会机构剥离后，国家给予的政社性补助经费也同时划归各县财政。已剥离的13个政社性机构中，12个机构的人员都已经跟地方同类人员享受同样待遇，但永胜县碧泉林业局职工医院移交地方22名医护人员的待遇未落到实处，与地方同类人员相比同工不同筹。其主要原因国家核定政社性补助经费时医院只核定了50%的人头经费，而地方政府和卫生部门又未安排其他经费，截止2009年底，碧泉林业职工医院移交地方22人人均月工资不足1000元，职工反映较大，请求国家给予提高政社性补助标准。
（七）国有林区森工企业债务减免和落实情况
1、森工企业已批准免除贷款情况
丽江市森工企业欠金融机构债务，根据第一批云银监发
[2005]352号和第二批云银监发[2006]57号，两批一共免除金融机构债务26172.7万元，截止2009年底已办结免除手续的有9740.91万元，未办理免除手续的还有16431.79万元。未办结的原因：1、巨甸林业局工行转华融公司贷款573万元，华融公司要求适当支付部分债务并写免除函，巨甸林业局于2006年10月发函《关于巨甸林业局森工企业金融机构债务免除额的函》，但一直未收到免除确认书。2、黑白水林业局转华融公司工行贷款1408万元，黑白水林业局已于2006年10月14日发函《关于黑白水林业局森工企业金融机构债务免除额的函》，但一直未收到免除确认书。3、森龙实业公司4015万元工行贷款转华融公司也未办理免除手续。4、宁蒗林业局未办结农行贷款2035.6万元。5、丽江林产品公司农行贷款400万元未办结。6、宁蒗宁茂公司工行贷款110万元，农行贷款52万元未办理免除手续。7、华坪林业局工行转华融公司贷款1653万元，建行贷款426万元，农行贷款400万元，计2479万元未办理免除手续。
2、未豁免贷款
全市共计有未豁免贷款2351.7万元。其中：巨甸林业局福贡县农行贷款本金200万元，利息413万元，计613万元，已上报未批准豁免；玉龙县巨甸信用社贷款本金120万
元，利息234万元，计354万元，农村信用社不在免除范围。巨甸林业局未偿还贷款本息合计967万元。
宁蒗林业局华融资产管理公司贷款503.7万元，宁蒗县信用社419万元，建行财委贷款462万元，计贷款1384.7万元未豁免。
3、其他债务
全市拖欠林农款1539万元，系天保工程实施前拖欠木材款、林区道路、贮木场点建设费。
宁蒗林业局天保实施前拖欠林农款450万元。
宁蒗县木材公司拖欠林农款1089万元。
三、丽江市国有林区森工企业的基本特点
（一）森工企业个数多、人员多。
丽江市是云南省的重点林区，也是金沙江流域的重要林区，由于历史的原因，仅有一区四县的一个地级市，就有5户国家重点森工和6户地方森工。至今仍有在职职工2125人，离退休职工2726人，已移交地方政社性人员264人。
（二）森工企业的生存发展完全依赖国家和天然林保护工程。
实施天保工程后，原有的经营性资产已改制剥离，森工企业失去了经营创利的功能，完全依靠天保工程森林管护经费和公益林项目建设资金维持生存运转，对国家的依赖程度深。
（三）森工企业职工仍然是社会的弱势困难群体。 实施天保工程后，森工企业从过去的“资源危机、经济危困”中解脱出来，从事森林管护和公益林项目建设工作，国家足额核定了五项保险，能按月按时领取工资，但工资收入远远低于社会平均工资。2009年全市森工企业职工年人均工资仅为14208元。很多森工企业职工家庭住房、就医、就学条件差，仍然是社会的弱势困难群体。
（四）丽江市集体林多国有林少。
全市林业用地2397万亩中，集体林1885.4万亩，国有林权为511.6万亩。国有林面积仅占全市林地面积的21%。在2000-2010年第一期天保工程实施期全市森工企业职工管护集体林人数达1456人，其中：重点森工907人，地方森工549人；全市森工企业管护国有林人数仅为299人，其中：重点森工201人，地方森工98人。
（五）森工企业核权发证的国有林分布不均衡。
全市5户重点森工和6户地方森工中，无国有林的有2户地方森工企业，即：丽江市直天保工程处无国有林、无资产、无办公地点、至今有在职职工94人；宁蒗县天保三分局（原宁蒗纸浆厂）无国有林、无资产，至今仍有在职职工284人。国有林最少的是巨甸林业局，仅为2.3万亩，有在职职工124人。
（六）森工企业国有林资源少而在职职工多。
森工企业已核权发证的国有林面积为392.79万亩，国有自然保护区面积28.88万亩，县林业局代管国有林89.93万亩，全市共有国有林面积511.6万亩，而森工企业在职职工多达2125人。人均可管护国有林面积仅为2400亩。
（七）各区县森工企业职工分布不均衡。
全市2125名森工企业在职职工中，古城区94人，玉龙县443人，永胜县321人，华坪县397人，宁蒗县多达870人。
（八）森工企业无经营性资产无后续产业自我发展后劲不足。
森工企业原有的经营性资产酒店、煤厂、加油站等都已通过企业改制剥离，实施天保工程后公益林项目建设的营造林也大都种植在集体林内，森工企业处于无经营性资产，无后续产业的境地。
四、国有林场和国有林区改革的经验和教训
实施天保工程后，全市一区四县都纳入天保工程区，因丽江市地处金沙江流域要害部位，森工企业多，成为全省实施天保工程的重点区域。天保工程建设有三大任务。一是实行木材停伐减产加大森林管护力度；二是加快工程区造林绿化，推进森林植被恢复；三是妥善分流安置森工企业富余职工。经过10年天保的实施，顺利完成了天保工程建设的三大目标任务，实现了以木材生产为主到以生态建设为主的历
史性转变。总结10年以来的经验，重点和难点是如何妥善分流安置森工企业职工。1998年天保工程实施之初全市共有森工企业在职职工5604人，5户重点森工都处于“资源危机，经济危困”的两危局面，为了减轻天保工程的压力，省林业厅出台了《关于实施天然林保护工程中重点森工企业富余职工自愿解除劳动关系的若干规定》（云林组人字[1998]27号），丽江市5户重点森工一次性解除劳动合同关系1734人，剩余人员安置从事天保工程。但由于丽江森工企业多，职工多，实施工程之初采取了“低收入、高就业、保稳定”的做法，实施天保工程的人数高达3870多人，十年间进一步加大森工企业人员分流安置力度，采取一次性解除劳动合同关系，特殊工种提前退休，调离人员等方式，至今从工程实施之初的5000多人，减少到2125人，人员大幅减少，确保了森工企业的稳定。
下一步国有林区改革的核心仍然是如何妥善安置好森工企业职工。丽江市5户重点森工和6户地方森工仍有在职职工2125人，离退休职工2726人，已移交地方政社性人员264人。我们需要探讨和研究的就是集体林权制度改革后，如何按照森林分类经营，管好公益林，放活商品林，使森工企业职工得到妥善安置、平稳过渡。
五、国有林区森工企业改革的建议
国有林区改革的目标，就是要通过建立现代林业新体
制，巩固和发展天保工程成果，完成森工企业改革，理顺森林资源管理体制，使林业步入发展的快车道，走上良性可持续发展道路，更好地服务于我国的经济建设。丽江市是金沙江流域的重要林区，是三江并流自然遗产的腹地，是全省全国的重要旅游景区。保护好丽江市的森林资源对长江流域的生态环境起着至关重要的作用。同时丽江市森工企业多、职工多而国有林资源少。因此，丽江市国有林区的改革，既要有利于建立完善的林业生态体系和发达的林业产业体系，也要有利于完成森工企业改革。让森工企业职工和林农享受到国家改革开放的发展成果，确保林区的社会稳定和发展，体现以人为本的科学发展观，构建林区和谐社会。根据丽江市森林资源和森工企业的特点，对理顺国有林区森工企业管理体制提出以下建议：
（一）深化森工企业改革，通过整合进行机构重组，一个县成立一个公益林资源管理局，组建一个商品型经营林场。
撤销5户重点森工和6户地方森工的森工企业建制，对森工企业的人员和资产进行整合重组，按照分类经营的要求一个县成立一个公益林资源管理局，组建一个商品型林场。一是公益林资源管理局负责本县区域内的公益林的森林管护、营造林、森林抚育等，在保护好公益林资源的同时，逐步提高公益林的林分质量。商品型林场负责经营好本县区域
内的商品林，建设以市场为导向、定向培育、集约经营的现代林业企业，以满足社会对木材和林产品的需求。二是公益林资源管理局隶属于县人民政府或县林业局管理，成为全额拨款的公益型事业单位，所需事业费和人头经费由国家财政和省级财政给予转移支付。人员编制根据各县现有森工企业职工，经过提前退休部份人员，商品型经营林场分流部分人员外，剩余森工企业职工全部转入公益林资源管理局，从事公益林的管护和管理。三是一个县组建一个商品型经营林场，主要经营国有林中的商品林，安置一部分森工企业职工。在建立之初5年内，给予政策支持和适当的资金抚持。国家对商品型经营林场给予木材采伐指标和产业发展项目的支持。对分流安置到商品型经营林场的森工企业职工，国家继续给予五项社会保险补助。逐步在各个县培育出一个商品型经营林场的龙头企业，提高林地的综合效益，实现企业和森林资源的可持续发展。
（二）森工企业职工安置途径建议
如何妥善安置好森工企业职工是国有林区改革的重点和难点，丽江市5户重点森工和6户地方森工至今仍有在职职工2125人，根据丽江市森工企业的特点提出如下安置意见：
1、全市商品型林场安置森工企业职工125人。全市组建5个商品型经营林场，按每个林场平均安置25名职工计
算，最多可安置职工125人。
2、全市公益林资源管理局安置森工企业职工2000人。全市森工企业职工2125人减去商品型林场安置125人后，剩余职工有2000人，全部安置到各县的公益林资源管理局。按人均管护公益林100至150公顷，核定人员编制，公益林资源少的管护100公顷，公益林资源多的管护150公顷。
六、请求解决的森工企业历史遗留问题
（一）请求把离退休人员彻底移交劳动和社会保障部门进行社会化管理。
全市森工企业有离退休职工2726人，是一个庞大的群体，统筹外费用依然由森工企业承担，全市每年500万元左右，加重了森工企业的负担。在二期天保中，请求国家一次性安排统筹外费用、移交费等，把离退休人员彻底移交劳动和社会保障部门进行社会化管理。
（二）请求彻底解决森工企业债务。
1、全市森工企业有已批准豁免未办理免除手续贷款16431.79万元，请求国家和省督促银行给予尽快办理免除确认手续。
2、全市森工企业有未批准豁免贷款2351.7万元，请求国家批准免除。
3、宁蒗县森工企业拖欠天保实施前林农木材款、林区道路、贮木场点建设费共计1539万元，请求给予补助。
七、请求国家给予的优惠政策
（一）请求国家给予足额核定公益林管理局事业费。为完成国有林区森工企业改革，撤销5户重点森工和6户地方森工的企业建制，一个县成立一个公益林资源管理局，全市共需安置2000名森工企业职工。按年人均3万元的基数计算公益林管理局事业费，全市每年需要事业经费6000万元，请求国家财政和省级财政给予安排。
（二）请求国家实行“40、50”提前退休政策。即男职工年满50周岁，女职工年满40周岁的实行提前退休，一次性交当地劳动和社会保障部门实行社会化管理，应交费用由国家给予专项补助，直到职工达到法定退休年龄为止。丽江市有年满50岁以上男职工265人，年满40岁以上女职工144人，可提前退休409人。如能实行提前退休政策，可减轻森工企业职工分流安置的压力。
（三）请求增加政社性补助资金。丽江市有已移政社性机构13个，264人已移交各县管理，但因政社性补助经费不足，永胜县碧泉局移交22名医护人员月工资不足1000元，与地方同类人员出现了同工不同筹现象，请求国家增加政社性补助资金。
（四）请求国家增加职工五项保险补助。国家已足额核定和补助了职工五项保险，但因丽江市森工企业工资低，核定的缴费基数也就低。建议国家职工工资高于社会平均工资
的按实发工资给予核定五项保险，职工工资低于社会平均工资的按社会平均工资给予核定五项保险。
（五）请求加大林区基础设施建设投入。林区公路、通讯、职工住房、饮用水、森林管护站点等基础设施落后。林区道路失修中断，职工住户简陋，森林管护站点大多租用或寄居在农民家中，许多管护站点无自来水。请求国家安排专项资金加大对林区基础设施建设的投入。
（六）请求增加天保工程公益林建设项目投资标准。现行公益林建设项目采用的仍然是1998年天保工程启动时的投资标准，封山育林每亩70元、人工造林每亩200元、森林抚育每亩100元。随着社会发展，商品价格和劳务工资逐年提高，老的标准已严重不能满足当前公益林建设的要求，请求国家提高公益林建设的投资标准。
丽江市发改委 丽江市林业局
二〇一〇年十月十九日