论行政处罚裁量基准制度及其完善

　　摘 要 本文拟在当前行政法学学者研究的各种观点上，通过列出、分析、比较、整合，采用比较研究法，比较国内外的行政处罚裁量基准制度，并就裁量基准的完善提出自己的观点及建议。 　　关键词 裁量基准 概念 功能 　　作者简介：何容庆，湖南省凤凰县人民检察院反贪局科员。 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.212 　　行政法律法规和相关的规章制度赋予行政执法人员自由裁量权，但由于行政执法人员的业务能力、道德水平、社会阅历等多种因素的不同，这种自由裁量权可能会导致“同案异罚”或者“异案同罚”，作出损害行政相对人和相关人员的处理决定，这就需要裁量基准来控制行政自由裁量权，对行政执法形成约束力。为有效克服裁量基准制度可能带来的负面效应，需要更加科学合理地制定、运用裁量基准。 　　一、行政处罚裁量基准的概念 　　对于裁量基准概念的理解，理论界和实务界在认识上缺乏统一的标准，各国也有不同的定义。笔者认为：定义行政处罚裁量基准应该从行政法的立法目的出发，即控制行政权，保护公民权，采用立法解释。行政处罚裁量基准指的是行政机关在法律规定的范围内，根据立法目的和原则，为保护公民权，分不同程度和不同范围内给予处罚的一种判断标准。 　　二、行政处罚裁量基准的功能 　　（一）控制和约束行政执法行为 　　行政法律法规和相关的规章制度赋予行政执法人员自由裁量权，这是与客观实际情况和日新月异的社会发展相适应的。不过，由于行政执法人员的业务能力、道德水平、社会阅历等多种因素的不同，这种自由裁量权可能会导致“同案异罚”或者“异案同罚”，甚至出现因滥用自由裁量权而对个案实质正义造成了损害。这就需要有效合理的控制行政处罚自由裁量的运用，裁量基准应运而生，它能有效地实现行政机关的自我约束，有效减少权力寻租的机会，有助于防范职务犯罪，控制和减少执法过程中的腐败现象。 　　（二）“阳光执法”提高行政效率 　　行政处罚裁量基准有助于进一步精细化行政管理，它的运用既符合行政法合理性原则中的比例性原则，也符合高效便民的立法目的，更符合人民群众的根本利益诉求，推进了打造“阳光政府”、法治政府的进程。比如，根据不同的违法情节分类细化并予以公开，一方面有助于行政执法人员根据细化规定合理使用自由裁量权，防止出现执法的僵硬、机械甚至恣意；另一方面，便于行政相对人熟悉了解相关的规定，对自己的违法成本进行预判，这样既能监督执法人员的行为，也能提高行政决定的可接受性，使法律法规得到更好的贯彻实施，提高行政效率。 　　（三） 弥补法律的不周延 　　虽然法律的规定日益完善，但是社会是纷繁复杂的，因此法律不可避免的存在不周延的缺陷。这就需要行政执法主体运用行政裁量基准细化授权过于宽泛的法律条文，以弥补法律不周延的缺陷，有利于保证法律的权威性。 　　三、国外对行政处罚裁量基准的探讨 　　19 世纪以来，西方资本主义国家奉行“资本自由主义市场”逐渐收缩自己的行政管理权，根据行政权力来制定相关的本国行政法法律结构。但后来美国出现了1929年-1933年资本主义经济大危机，为了克服这个危机，罗斯福顺应群众的呼声，结合实际，实施了一系列政府干预的政策措施。自此，为了达到缩小行政“疆域”之目的，世界上的许多国家也都开始了限制和缩减行政机关的行政权。 　　（一）德国的探讨 　　行政裁量概念最初发源自德国。二战后，由于对行政产生了信任危机，加上对建设法治国家的渴望，有关行政裁量的探讨就在德国法学界激烈的展开了。他们认为在行政法上，裁量与不确定的法律概念是有区别的，且侧重于对行政裁量的逻辑分析。 　　（二）英美的探讨 　　众所周知，英美法系与大陆法系，几乎所有的法律原则和概念都不尽相同。不过，即使同属于英美法系的英国和美国，在法律方面也有不少的区别。这里要特别指出的，就是裁量基准这一概念，虽然英国与美国都没有明确的概念或定义，但是在具体的运用上仍然是有区别的。英国的行政执法机关在具体处理案件过程中，将裁量基准作为一个工具，它具有很大程度的灵活性。但在美国，虽然也有裁量基准的运用，但是态度却有很大的不同。在这里可以引用美国的行政法学者 K・C・戴维斯（K・C・Davis）的表述：“法律终止之处实乃裁量开始之所，而裁量权之运用既可能是仁行，也可能是暴政，既有正义也有非正义，既可能是合情合理，亦可能是任意专断。 　　四、我国对行政处罚裁量基准的探讨 　　我国关于“行政裁量”的定义与理解是从原则开始研究的。上世纪80年代，少数学者敏锐地观察到行政法基本原则合理性原则中的比例性规则，并有学者认为“在行政管理中，占很大比重的是非羁束的行政行为。”即法律赋予行政机关自由裁量权，强调行政执法者在处罚具体案件时必须考虑相关因素，在一定的幅度和范围内采取其认为适当的行政行为，保证每个案件处罚的公平性，防止裁量权的恣意行使。 　　进入21世纪后，许多行政法研究领域的顶尖学者纷纷对行政处罚裁量这一问题进行深入的研究，裁量基准作为一种控制行政权，理论界和实务界逐渐将其作为共同关注的热点，随之取得了一些比较有影响的理论成果，并且就一些问题达成了共识：一是裁量基准的法效力在上下级行政机关不同的体现，原则上根据法的效力，下级行政机关制定的处罚裁量基准应当遵从上级行政机关。但这并不是绝对遵从，如果下级行政机关的裁量基准在处理案件更合理的，经下级行政机关报批的，可以适用。二是裁量基准目前在行政处罚实践上得到应用，但可以把它扩大到行政强制上，因为行政处罚和行政强制都是负担行为。三是各级行政机关制定的行政处罚裁量不许给违法当事人增加义务，限制公民的合法权利。四是裁量基准的实质是普通而不是特殊标准。 　　五、行政处罚裁量基准的完善 　　（一） 公众参与 　　由于行政机关制定的相关行政处罚裁量规章、法规和文件中涉及到普通公民的相关权利与利益，在一个民主法治的社会里应当有相关的人群参与到这讨论与磋商中才符合相关的民主要求和科学性，体现相关民意和为人民服务的政府意识。因此，可以通过采用抽样抽取的方式来吸纳部分公民参与讨论，从而实现公众参与。 　　（二） 信息透明 　　正所谓“阳光是最好的防腐剂”。一方面，行政处罚裁量制定的公开、公布，接受人民的监督，有助于防止行政机关的工作人员为了谋取个别私利而滥用权力，制定出不符合、不利于、损害相对人或者相关人利益的法规和规章。另一方面，行政执法的公开、透明，也有利于规范行政执法人员的行为，更好的贯彻落实相关的法律法规和规章制度。 　　（三）各级行政机关制定的合理分工 　　在我国，基本上各级行政机关都有权制定相关管辖权限内的行政规章和法规、文件。但是有时候由于上下级行政机关权限划分不明、分工不合理，下级行政机关制定的规章制度由于超越权限等原因，会被上级行政机关认定为无效，既浪费大量立法资源，也不利于行政相对人权利的维护。各级行政机关应当明确就行政规章、文件的制定进行合理分工，提高行政处罚案件解决的效率，切实体现行政法基本原则之中的高效便民原则。 　　参考文献： 　　[1]河北省法制研究中心课题组.行政裁量基准制度研究.河北法学.2010（4）. 　　[2]石艾玲.行政处罚中的裁量基准制度研究.西南政法大学.2011. 　　[3]Jerry L. Mashaw， Due Process in the Administrative State， Yale University 1985.