作者：国家信息中心宏观政策动向课题组
中国证券报 2009年09期
一、积极财政政策的特点与效用
根据国内外经济形势的发展变化，中央提出2009年要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，继续实施积极的财政政策，着重抓好以下五个方面：
扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排9080亿元，增加4875亿元。
推进税费改革，实行结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。预计2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。
提高低收入群体收入，大力促进消费需求。调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者收入。2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且，新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、燃气热水器、储水式电热水器、计算机、摩托车等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额。近日又出台家电以旧换新的财政补贴政策。
进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。中央财政用于“三农”支出和民生支出安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。为完善扶持措施，支持实施积极的就业政策，2009年，中央财政安排就业资金420.2亿元，比上年增加168.12亿元，增长66.7%。住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等相关减免政策，落实对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房。提高社会保障水平，计划在3年内投入8500亿元，支持医药卫生体制改革。
大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，促进企业加快技术改造和技术进步。增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。改革完善资源税制度，促进资源合理利用。准备两年投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。
这次积极财政政策有以下几个特点：一是“思路新”。此次实施的积极财政政策立足于应对危机、化解危机，着眼于抓住机遇、创造机遇，较好地贯彻落实了科学发展观。二是“导向明”。就是重民生、保增长、促消费、活市场、统内外、利长远。三是“力度大”。今年全国财政赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元。四是“工具多”。将预算、税收、贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等若干财政政策工具组合起来一起使用。
从经济运行的实际情况看，应该说，积极财政政策的效应已逐步显现。比如在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制。一季度经济增长6.1%，尽管增幅仍在下降，但下降幅度明显收窄，与2008年第四季度的6.8%相差不大。1-5月份，全国规模以上工业企业增加值同比增长6.3%，其中5月份当月全国规模以上工业企业增加值同比增长8.9%，比上年同期回落7.1个百分点，比上月加快1.6个百分点。
积极财政政策对固定资产投资的推动作用更为明显，1-5月城镇固定资产投资增长32.9%，其中，国有及国有控股完成投资23055亿元，增长40.6%。从施工和新开工项目情况看，累计施工项目216420个，同比增加47912个；施工项目计划总投资275837亿元，同比增长33.8%；新开工项目123878个，同比增加39510个；新开工项目计划总投资53300亿元，同比增长95.9%。
社会消费品零售总额也继续保持高速增长态势，5月份社会消费品零售总额同比增长15.2%，1-5月累计社会消费品零售总额48770亿元，同比增长15.0%。工业利润降幅也出现缩小趋势。1-4月份，全国22个地区工业实现利润4873亿元，同比下降27.9%，降幅比一季度减小4.3个百分点。全国国有企业1-4月实现利润3236.4亿元，同比下降32.3%，降幅比1-3月缩小4.5个百分点，4月比3月环比增长0.5%。总的看，经济运行基本呈现出筑底回升的态势，积极财政政策已经开始显示出效应。
从社会发展看，民生得到一定程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击而产生大的变化，应该说其效果还是比较明显的。从改革层面看，一系列改革措施在稳步推进，制度性建设也在加快。
二、积极财政政策实施中需要注意的问题
尽管积极的财政政策已经发挥了比较好的效果，但在实施过程中也有一些需要改进的地方，同时，积极财政政策也面临一些现实的问题。
1.财政收入不乐观，持续扩张难度加大
由于经济减速、企业效益下滑、结构性减税和PPI、CPI双下降等多种因素的影响，2009年以来财政收入出现明显下降。1-5月累计，全国财政收入27108.67亿元，完成预算的40.9%，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%。
从影响财政收支的主要因素看，当前的有利因素包括去年下半年以来连续六次提高近万种商品的出口退税率、证券交易印花税税率下调及单边征收、个人所得税费用扣除标准提高、储蓄存款利息所得税税率下调、调整房地产交易环节的税收政策、降低1.6升及以下排量乘用车车辆购置税等减税政策。尽管前期对税收收入减收的影响比较大，但随着翘尾因素的逐步消失，对收入增幅的影响会越来越小。同时，受经济增长减速等因素影响，企业效益下降、财政收入来源明显减少的状况也会随着经济的逐步好转而有所改善。
不利的是，税务部门提高企业所得税的预缴比例对后续增幅提高会产生一定的影响：今年1月份国家税务总局对金融等企业所得税预缴税款占企业所得税应缴税款比例偏低的企业，要求调整预缴方法或提高预缴税额，并规定了较高的70%的预缴比例。需要说明的是，预缴所得税比例提高后，年终汇算清缴的所得税会相应减少，从全年看企业所得税的收入不会因预缴比例的调整而增加。另外，5月份，财政收入增幅由负转正，主要靠两项，一是消费税增加，剔除成品油税费改革增收因素，实际消费税增长9.1%；二是非税收入增加，5月份非税收入同比增长1.3倍，这可能与某些地方政府加大税费征缴力度、“打击逃漏税行为”有关，但其可持续性存疑。
而从财政支出方面看，为保持经济平稳较快发展，目前实施的结构性减税，增加政府公共投资规模，保障和改善民生，加强“三农”等经济社会发展重点领域，支持灾后恢复重建等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大，刚性很强，也增加财政支出的压力。因此，总体上2009年全国财政收支形势比较严峻。
2.地方财力陷入困境，对财政政策的扩散效应会产生影响
自去年四季度以来，为避免经济增长快速下滑，保持经济稳定增长，中央政府通过了4万亿元的经济刺激方案，各级政府也出台了总额超过20万亿的地方投资计划。但是，正当4万亿全国投资大规模下发的同时，各地配套资金却开始面临着明显的投入压力。审计署的公告称，截至2009年3月底，审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。
3.对投资的偏好有点过强
与其他国家相比，中国的4万亿元主要体现在政府公共投资项目上，当然也不乏通过实施消费型增值税和提高出口退税等方式来减轻企业的税负，但总的看来，强调政府主导投资的思维依然未变，特别是在提高居民可支配收入方面，力度显然不够，仅仅是继续执行暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税、降低证券交易印花税税率及单边征收等已有政策。而一些更为灵活的刺激政策，例如对低收入居民发放消费券，也仅有极少数地方政府在试行。
总的讲，当前的四万亿经济刺激方案基本上是原有增长模式的延续和放大，在分配失衡衍生出的过剩经济时代，政府及特定主体（优先获得信贷的主体）信用规模的扩张能够在一定时间内拉动总需求，却无法形成良好的收入——消费循环，即刺激总量带来的产出分配会进一步趋于集中，如果外需持续低迷，实体经济必须依赖于更多的财政货币刺激，则可能形成类似于日本的“财政货币依赖症”。如果无法释放民间经济活力、缺乏平滑分配和保护民生的配套措施，单纯的总量刺激可能给经济结构带来以下几个负面影响。首先是经济效益下降。其次是需求结构异化。同时，财政投资需求形成的产出无法沿着产业链和就业链均衡分配，新增产出的分配往往出现集中化的趋势，对平滑财富分配格局实际上存在负面作用。而且往往会出现总需求企稳，但就业形势却依然紧张的局面。
无疑，在存在经济不景气的情况下，政府投资对经济的拉动作用是必不可少的。理论和实践证明，投资、特别是财政投资对拉动经济的效果非常迅速，这也是目前扩大内需的政策主要倚重于投资的一个原因，但财政刺激经济发展不能仅仅落实在投资上，在当前的结构调整压力下，如果仅仅依靠投资来带动，可能并不能有效解决此次经济迅速回落中所暴露出来的对于投资的过度依赖以及产能过剩等问题。尤其是在目前中国许多行业出现产能过剩的前提下，这种投资要达到预期目标需要相关部门配合以有效监督机制才可能完成，而在现实操作中将面临各种利益主体的挑战。
4.财政政策创造持续性、长期性就业岗位的能力较低，难以从根本上解决我国的就业压力
就业政策的公共服务性和社会保障性目标需要财政政策给予充分的物质支持，但我国当前财政政策的公共化取向尚未完全建立，对其支持力度过低，且缺乏立法约束，并带有明显的随意性。这导致公共就业服务质量难以有效提高，且存在明显的地区、群体差别；导致创造就业岗位行为的短期化，难以从长远角度开发人力资源，创造长期性、持续性就业岗位。
三、积极财政政策改进的方向与建议
基于公共财政的基本职能和目前经济形势的变化，我们认为，实行“均等化”的社会领域改革的财政措施将是财政政策的轴心。促进经济发展方式转变，也将是下阶段的财政政策重点，而扩大内需、保持经济增长仍是财政政策的短期任务。
1.充分发挥财政政策的收入分配功能，解决收入分配不公问题
当前贯彻落实扩大内需方针政策，归根结底要提高广大百姓有限的消费能力。从消费品零售额看，2008年按销售单位所在地分，县占11.2%，县以下占20.8%，市占68%。尽管不能排除农村居民选择县城以上城镇购物的影响，但城乡消费的差距仍然巨大。背后的原因就在于收入差距过于悬殊，造成多数财富集中于少数人的手中，大多数人需要消费、想消费但无能力消费。为此，为扩大内需，财政政策应该立足于提升低收入者的收入水平，扩大中等收入人群的比重，财政投入要突出重点：一是要大力加强农村建设，把“三农”投入作为重中之重。特别是要坚持以人为本，对农村人口占多的地方加大投入。二是要加大对农民以及城市中低收入者的保障力度，适当加大种粮补贴，农机补贴和家电购买补贴力度。三是把居民住房问题的解决重点放在廉租房建设上，为解决广大新居民“住有所居”问题开辟一条新途径。四是切实提高劳动报酬在初次分配中的比重。十七大报告首次提出“提高劳动报酬在初次分配中的比重”，2009年的政府工作报告也再次提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。尽管目前在金融危机背景下，就业问题更加突出，但并不能成为不落实这一政策的借口，相反更应尽快落实。五是行政机关成本要从严控制。目前，我国行政性消费国家财政比例过大，行政成本过高，财政资金使用过于灵活、浪费较大，造成广大普通居民享用二次分配的机会极低。当前应在行政机关层面上厉行节约，降低行政成本，把更多的钱用在促进内需方面。
2.充分发挥财政政策的资源配置功能，为结构调整、经济持续稳定发展助力
在结构调整过程中，财政政策往往可以起到导向性的作用。中央关于建设节约型社会和建设环境友好型社会的要求，是针对我国经济发展中存在的资源、能源的严重浪费和对环境的严重污染弊端提出的。这次启动内需的投入不能仅着眼于总量上的扩张，更应该基于未来发展的宏图加大产业结构调整的力度。首先，要瞄准节约减排目标。我国的GDP总量虽然仅有世界总量的6%左右，但是我们对资源和能源的消费却大大超过这个比例。如果不立足于节约资源、节约能源、减排污染这样一个目标，即使经济快速回升，其持续性也大打折扣。其次，要瞄准自主创新目标。我国曾由于技术的落后，造成很多企业技术低下、风险增加，也造成了我们对市场掌控的被动和难度的剧增。如果我们不能尽快加强自主创新，对具有自主品牌的本土企业给予大力扶植，那么我们将很难摆脱对外部的依赖，大而强的梦想也就难以实现。
3.注重发挥财政政策的带动效应
拉动经济增长，仅靠政府投资是远远不够的，关键是撬动社会资本、带动银行贷款、激发市场活力。在当前困难时期，社会资本缺乏信心，银行贷款畏惧风险，市场活力发挥不出来。通过财政贴息等手段虽然也能发挥“四两拨千斤”的作用，但不是治本之策，根本所在是项目本身的可行性以及投资环境的易生长性。应通过完善相关政策法规，放宽社会资本投资限制，规范相关税费管理，简化行政管控，改善与强化政府服务，优化投资环境，从根本上吸引与撬动社会资本投资，激发起更大的市场活力。为了使积极财政政策的实施和作用空间更大，财政政策应重在改善投资环境，撬动社会资本投资与激发市场活力。
4.在公共财政体制框架下，建设全方位的政府就业职能
继续转变政府的公共服务理念，切实地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务，这是从根本上解决我国就业问题，促进经济和社会和谐发展，满足劳动力市场不断变化的必然要求。因此，应该加强财政体制的公共化取向，转变财政支出结构，减少政府对劳动力市场的直接性干预，由通过预算内投资和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源开发等的资金扶持、税收优惠等政策，减少政府对私人的“挤出效应”。
5.处理好统筹兼顾与突出重点的关系
我国是一个发展中的大国，人口多、底子薄，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前经济发展总体水平不高而且发展很不平衡，社会事业发展相对滞后，财政承受能力也有限。财政既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业加快发展，又要突出重点，从中国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和财政承受能力。适当集中财力，着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，优先保障基本公共服务需要，并随着经济发展逐步提高社会事业发展和民生保障水平。
教育、医疗卫生、社会保障等社会事业，具有明显的公益性质，直接关系社会公众利益和福祉，直接关系社会公平正义。要切实发挥公共财政的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，减轻群众在教育、医疗卫生、养老、住房等方面的支出负担。同时必须认识到，广大人民群众多样性、多层次和不断变化的社会需求不可能完全由政府（财政）直接提供。同时，公益性事业发展形式不是单一的，运行机制也各异，政府不应当也不可能包办一切。对能够通过市场满足的社会需求，要充分调动各类市场主体和社会组织的积极性，尽可能发挥市场机制的作用。
6.贯彻落实积极的财政政策，莫拘泥于财政收入增长目标
2009年，要保持经济平稳较快发展，财政政策已经被推到了宏观调控的最前沿。尽管积极的财政政策会带来财政收支平衡上的困难，但若能以财政困难的暂时加大换得一个经济尽快回暖和尽快回归平稳较快发展轨道的局面，无论从哪方面看，都是值得付出的代价。当前这一次的全球性金融危机，牵涉范围广，影响的程度深，带来的压力大。尽管目前我国经济增长已出现企稳迹象，但回升的基础尚不牢固，未来面对的不确定性因素仍然很多，需要在实际工作中切实落实中央制定的积极财政政策，莫拘泥于财政收入增长目标。如果过度追求财政收入增长，在财政收入减收的压力下，各级政府就会层层下达任务和指标，结果可能就是基层政府各种手段无所不用，强化各项税费征收，比如本该减免的不减免，甚至不恰当地加大处罚力度等。而这些将对刚刚活跃的经济带来很大的负面影响，与中央积极的财政政策导向也是背离的。对此我们必须有清醒的认识，并采取必要的措施。
7.明确税制改革的目的，把握出台时机
国务院《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》（简称《意见》）中提出，要研究制订并择机出台资源税改革方案；加快理顺环境税费制度，研究开征环境税；深化房地产税制改革，研究开征物业税（财政部、税务总局、发展改革委、住房城乡建设部负责）。近日，财政部副部长王军也表示，中国将积极推进税制改革和税收政策完善，尽快推进实施资源税改革，加快理顺环境税费制度，研究开征物业税。一时间，相关话题成为议论的热点。我们认为，中国积极推进税制改革和税收政策完善，无疑是构建公共财政体系的重要环节，正如《意见》中指出的，其目的是建立有利于科学发展的财税体制，而绝非简单的如一些人所想是为了增加财政收入（尽管客观上可能有这样的效果），因此，相关税制改革必须在科学发展观下统筹考虑各利益主体，既发挥政策导向作用，也要考虑在发展阶段背景下的可操作性，不能对经济发展形成不利影响。特别是今后一个时期，中国经济运行中不确定因素和突发性风险依然较多，即使相关税制改革方案成熟，也要充分考虑各种因素，把握好出台时机。