中国城乡义务教育差距的政策审视
一、城乡义务教育差距的政策原因
中国城乡义务教育差距的根本问题在于城乡义务教育对公共资源占有的不平等,换言之,农村义务教育的贫困实质上是资源的贫困。而公共资源的分配是由公共政策和社会政策来执行的,因此,政策是造成城乡教育差距的最主要的因素。政策有广义和狭义之分,从广义上讲,是政策法规的总和;从狭义上讲,是不包括法律条文在内的行政决定。本文要分析的政策是广义上的政策。
(一) 与城乡二元结构相适应的一系列制度安排是中国城乡教育差距形成的制度根源
1.户籍制度
由于城乡分离的户籍制度,一方面大量富余农村人口长期滞留于农村,农村家庭承受的经济负担加重,多数农民家庭在承担子女教育费用时表现出相当的困难;另一方面,流入城市的农民因没有城市户籍而无法获得与城市人同样的权利和福利,大批进城务工就业的农民子女被远远超过他们的经济承受能力的入学赞助费、借读费、建校费等花样不断翻新的各种费用挡在城市学校之外,无法接受到与城市儿童平等的义务教育,从而使他们的发展从一开始就与城市儿童拉开了距离。
2.土地制度
土地制度历来是中国农村发展的根本。我国现行土地制度规定了农村土地的集体所有制,这实际上是一种所有者缺位的制度安排,由于土地产权模糊,使农民缺乏必要的土地处置权,无法实现土地使用权的让渡,导致农民难以实现土地的规模化经营,从而也就无法保证 土地收益的最大化。
另外,在现行的农村土地制度的框架内,国内外工商资本和金融资本可以以交易成本较低的方式获取廉价的农村土地资源,转为非农用地,获取超额利润。随着城市化的推进,农村土地制度的缺陷造成农民利益的流失越来越严重,大量失地和无地的农民成为新的社会贫困阶层。
3.税收制度
作为国家公共财政来源和调节个人收入水平的我国税收制度,在城乡二元的社会结构体系中,表现出明显的向城市倾斜的偏好。广大农民的纳税负担长期高于城市居民。实行新的农业税政策以后,在中西部农业大省,必须开辟新的农村义务教育的投资渠道,否则,地区间、城乡间的义务教育差距有可能进一步扩大。
4.社会保障制度
由于城乡二元社会结构的存在,城乡社会保障出现了巨大的差别,在“城市公益事业国家办,农村公益事业农民办”方针的指导下,城市人可以享受到住房和失业补贴、医疗卫生、文化教育、交通等一系列由国家提供的社会服务,而对农村实行的是国家救济和群众互助为主体的社会保障,实际上,也就是由农民自己承担了社会保障的责任,其水平显然远远低于城市。
农村社会保障的程度如此之低,大批农村贫困地区儿童得不到正常和及时的救助,失学率和辍学率在有些地区长期居高不下。
近年来随着经济的发展,社会保障的水平和范围都有了相当大的提高,局部经济发达地区对城乡分割的社会保障体系进行了较大的变革,开始试行城乡统筹的就业制度,建立城镇社会保险体系和覆盖城乡的新型社会救助体系。但在多数经济欠发达省区要实现从制度上保证广大的农村享受到与城市同等的社会保障水平仍需要社会政策领域不断作出新的调整。
(二)精英(或城市)取向的教育政策,是造成和加剧城乡教育差距的直接的内部因素
1.“分级办学”体制下的教育投资政策
总体上说,中国公共教育经费一直处于严重短缺之中。长期以来,中国教育经费的许多重要指标均远远低于世界平均水平,甚至低于发展中国家的平均水平。
处于短缺状态的教育经费,并没有在教育内部实现均衡配置,在“分级办学”体制下的教育资金流向体现的是一种典型的精英投资策略,它主要体现在以下两个方面:(1)中央政府的财政预算内经费绝大多数都投向了高等教育领域。(2)地方政府作为义务教育的投资主体,乡镇成为农村义务教育经费主要来源。
由于农村乡镇基本都属于“吃饭”财政,根本无力解决义务教育所需要的大量资金,从而出现了农村办学条件恶化、拖欠教师工资等严重的教育事件,城乡义务教育教师收入差距悬殊,另外,由乡镇负责农村义务教育投资把本来应该由国家承担的责任转嫁到了农民身上,加重了农民的负担。这也是导致农村义务教育失学率和辍学率居高不下的一个关键因素。2.重点校政策或示范校政策重点学校政策从一开始就是一种典型的培养精英的制度选择。在基础教育领域,由于绝大多数的重点学校都办在城市和县镇,所以这种不平衡又主要表现为城乡学校的差别。重点学校政策执行期间,国家把大量稀缺的教育资源投入到部分重点学校中去,这一方面导致了对普通学校,尤其是农村学校投资的减少;另一方面也使重点学校凭借其资源优势和品牌效应形成了对社会资源的积聚和对农村优质教育资源的盘剥,使农村学校办学条件日趋恶化。
而继重点学校政策之后的示范学校政策则是精英教育政策的另一种表达,它同样是制造和加剧城乡教育差距的政策契机。
3.城乡义务教育阶段的教师政策。
从目前所出台的一些重要的教师政策文本来看,(1)国家对城乡教师实行不同的待遇标准。这种城乡教师不同的待遇标准是导致目前大量乡村教师,尤其是农村年轻的骨干教师流入城市的一个关键性的政策因素。(2)城乡义务教育阶段实施不同的师资配备标准。这种城乡有别的师资标准严重影响了农村学校教学质量的提高,拉大了城乡之间受教育机会的不平等。二、缩小城乡义务教育差距的政策建议
中国城乡教育差距是全面而深刻的,它已经成为制约教育、经济和社会持续、均衡发展的巨大障碍,并阻碍了人们对教育公平的追求。缩小城乡教育差距不仅是处于弱势地位的农村人的追求,也应该是全体国民义不容辞的社会责任,它需要在公共政策和社会政策领域作出全面而深刻的调整。限于研究能力本文将主要探讨在教育政策领域内所应作出的调整。
(一)以现代公平理论和科学发展观为指导,确立城乡统一、协调发展的政策理念
一项社会政策的制定,既要考虑到效率,又要考虑到公平,在公平和效率之间,政府的职能首先是要维护公平。而任何公平,从内容上看都应该包括起点公平、活动本身的公平及结果的
公平,任何权利与义务、社会价值的分配都基本上包含在这三种基本形式之中。其中,起点公平是公平的基础,它制约着其他公平形式的实现。
城乡义务教育差距,从根本上说就是城乡义务教育阶段受教育机会的不平等,这种不平等成为农村人口极度贫困的根源,并通过代际承传滋生了新的教育不平等,如此循环的“马太效应”,使城乡之间的鸿沟越来越大。所以,要缩小城乡之间的教育差距,最为重要的是要以公平理念为指导来制定新的社会发展政策,确保城乡有平等的受教育机会。
(二)制定《义务教育投入法》,以法律形式确定农村基础教育投资的底线标准
当前,中国农村义务教育投资缺乏法律保障,教育投入带有非常大的随意性,全国许多农村地区的义务教育经费经常被无端克扣、挪用、挤占和拖欠,建议制定《义务教育投入法》,根据不同地区的经济发展水平制定义务教育投入的地区标准和全国任何地区必须达到的最低标准,对不能达到标准的地方政府以及克扣、挪用、挤占、拖欠义务教育经费的行为依法追究其法律责任。
(三)构建新的义务教育财政体制,明确中央政府和地方各级政府对农村义务教育的责任,大中央政府对农村义务教育的投资力度
1.中央政府、省级政府、地市县以及乡镇和行政村在农村义务教育中的投资责任应根据地区差异明确划分
构建新的义务教育财政体制,一方面要增加中央政府对农村义务教育的投资份额,加大对税费改革地区和农业税减免后的农业大省的财政转移支付力度;在形式上应该采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合。另一方面要把农村义务教育投资主体从县上移到省一级政府。根据各地区经济、教育和文化发展水平的差异,明确规定从中央到地方的各级政府对该地区农村义务教育的投资责任和投资标准。
2.中央政府应设立对中西部贫困地区的农村义务教育专项资金
由于中国城乡差距因地区差异所表现出来的复杂性,不同地区的城乡差距程度相差很大,尤其是经济、文化和教育水平都相对落后的中西部地区农村,更需要专门予以资助,所以,新的义务教育财政体制应由中央财政设立用于中西部农村地区义务教育的专项资金。
3.尽快推行农村义务教育免费制度
首先,从世界其他国家实施义务教育的情况来看,义务教育免费制度是世界义务教育发展的主要趋势,理应成为我国义务教育发展的一项重要内容。
其次,从经济上说也是可行的。根据2001年统计数字测算,现有农民自己负担的小学和普通中学学生的学杂费为113亿元,其中,全国农村小学生的学杂费为43亿元,农村普通中学生的学杂费为70亿元。由此可见,国家每年只要拿出不到100亿元(去除农村高中部分的学杂费)用以支付农村中小学生的学杂费,就能使全部农村中小学生接受免费的九年义务教育。这笔费用可以从农业专项资金中支出。
(四)设立百万“国家农村教师岗位”,支持农村教育发展
缩小城乡教育差距的一个重要“瓶颈”就是农村教师队伍的质量问题。而农村教师队伍目前存在着双重矛盾,一方面,农村中小学所需要的高素质的、年轻的专业教师紧缺;另一方面,
优秀的、年轻的大学毕业生分不到农村去任教。所以,建议国家以中央专项资金支持设立百万“国家农村教师岗位”,通过一定的程序,选拔已经取得教师资格的应届大学毕业生和城市中小学教师到农村地区任教,规定一定的服务期和所享受的相关待遇。
(五)改革教育管理体制,制定有利于市场力量参与教育管理和投资的政策,激发个人、企业以及第三部门投身农村教育的热情
实践证明,“分级办学”的管理体制已经不能适应当前缩小城乡教育差距的政策要求。随着中国市场经济的发育成熟,教育管理体制应该朝向多元化的方向发展,以适应市场经济发展的需要。
1.城乡教育差距因地区不同而表现出程度上的差异,所以在承认“以县为主”的管理体制下,针对不同地区,寻找新的管理方式,建议在经济极端贫困的农村地区以及地区内部差距过大的省份,其管理主体应该和投资主体一样上升到省一级政府,从而便于地区和城乡统筹。
2.在政府作为教育管理和投资主体的情况下,尤其是在义务教育领域,应该努力探索新的教育投资渠道,解决教育经费,尤其是农村教育经费严重不足的问题。建议改革义务教育的拨款方式,让市场力量参与教育资源的分配,比如采用政府采购教育服务的方式、教育民营等;制定优惠政策引导私人和企业投资农村义务教育和第三部门资金流向农村学校,以进一步利用社会资金扩大农村义务教育的经费来源。
缩小城乡教育差距并不等于要消除城乡教育的差异,也不是要否定和遏制城市教育发展的速度,而是要唤起整个社会对正在边缘化的农村教育的关注,要求公共政策和社会政策不仅要保证城市人享有优质的教育资源,也要给予处于经济和教育双重贫困的农村受教育人口以平等的教育权和发展权。但如何保持城乡教育的差异,将城乡教育差距控制在合理的范围内,以保护教育自身发展的多样性和持久动力将
是一个需要不断探索的新课题。
【作者单位:北京师范大学教育学院】
(摘自《北京师范大学学报》2005年第3期,原文约12000字)
摘自：《新华文摘》2005年18期 作者：鲍传友