正确处理政府与市场的关系
成思危
[摘 要]
从历史和现实的角度看来，在任何时候，政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都要发挥作用，这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度，就能够实现1+1大于2的结果。如果政府对市场的干涉过度，那市场就会丧失效率，政府的公信力也会受到影响。所以研究政府和市场的关系问题，实际上最重要的是要研究这个度的把握问题。政府；市场；依法行政；鼓励竞争；非公有制经济
[关键词]
[中图分类号] D60 [文献标识码] A
一、坚持社会主义市场 经济的改革方向
1992年十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。但是近几年曾出现了一些质疑改革开放的声音。锦涛同志在纪念改革开放30周年大会上的讲话中明确指出，改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和
十八大报告明确指出，深化经济体制改革的关键是处理好市场和政府的关系，要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。十八届三中全会《决定》进一步明确指出，深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。以下从三个方面探讨如何正确处理政府与市场的关系。
道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。特别是十八届三中全会《决定》中进一步指出，要全面深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
我认为，小平同志提出的社会主义市场经济的命题，很好地说明了公平和效率的关系。即一方面要发挥市场在资源配置方面的基础性作用（我
[作者简介]
成思危，第九、十届全国人大常委会副委员长，第六、七、八届民建中央主席。
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们现在进一步明确是决定性作用），提高经济发展的效率和效益。为此我们要大胆学习国外在市场
高的物质和文化需求。十八大报告指出，人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的
经济几百年发展过程中积累出来好的经验、做法、矛盾这一社会主要矛盾没有变，因此还需要努力提组织方式以及管理方式，并根据国情来加以运用。高效率。我们既要重视收入的公平分配，更要重视在小平同志的推动下，中国有了股市、股份制公司、风险投资和期货市场等等，这一切都是国外市场经济发展过程中创造出来的新事物。另一方面要坚持和完善社会主义制度，保障社会公平和公正，特别是保障弱势群体的合法权益。社会主义市场经济把公平和效率两者结合起来，应该更多地发挥市场在促进经济效率方面的作用，更多地发挥政府在保障公平公正方面的作用。在改革开放之初，提出效率优先，兼顾公平，现在是效率和公平并重。最近有学者提出公平优先，兼顾效率，我不同意这种观点。没有公平的效率是不稳定的效率，而没有效率的公平是低水平的公平，一定要注意二者之间的有机结合。
没有公平的效率是不稳定的效率。现在社会上的思潮很多，政府推出的政策总是有人反对，甚至有人谩骂。这实际上就是因为社会上存在一些不公平的现象，由此产生了一种偏激情绪，对政府所有的做法都有人质疑，有人反对，但是这种偏激情绪也说明了一个问题，如果我们不注意公平的话，效率是不稳定的，即使想提高效率，也会受到各种各样的障碍和质疑。近年来，人民群众的生活水平显著提高，国家的综合国力也显著增强，为什么还会有这么多牢骚？甚至是一些意见呢？就是由于政府有时在实际问题上对公平公正注意不够，特别是在政府行政、司法等问题上。由于这个原因，可能会在民众中造成一些情绪。如果只讲效率，不注重公平，不注重社会贫富差距的拉大，长久下去会影响社会稳定，这样也就没有效率可言。
但是如果只讲公平，不讲效率，那只能是低水平下的公平。在文革时期，所谓三大件，就是自行车、缝纫机、手表，现在这些算什么？改革开放之初，家庭中的三大件是彩电、冰箱和洗衣机，现在也普及了。因此我们必须努力满足人民群众不断增
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财富的创造。要转变GDP崇拜为劳动生产率崇拜，这是坚持社会主义市场经济改革方向非常重要的一个方面，即注意公平和效率并重。
二、从历史和现实角度回顾政府和市场关系
现在有一种误解，认为西方经济学就只讲市场，甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者，这个说法不够全面。西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森的《经济学》，其中指出，任何社会都是指令经济和市场经济的结合，都是既有指令经济又有市场经济，没有百分之百纯粹的市场经济。事实上，
我们从历史和现实来看也是这样。从历史看来，从亚当・斯密的《国富论》开始，一直到马歇尔的《经济学原理》，直到上世纪二、三十年代，强调市场作用是经济学的主流，强调市场是一只看不见的手，但也有斯图亚特提出要重视政府的作用。20世纪30年代美国大萧条，导致市场万能论破产并出现凯恩斯主义，凯恩斯强调政府的作用，又有些人倾向强调政府万能。二次世界大战以后到六、七十年代，自由资本主义思潮兴起，例如弗里德曼的货币学派，又强调要尊重市场作用，甚至有人说管的最少的政府是最好的政府。最近的金融危机以后，西方舆论又转向于要更加重视发挥政府作用。1997年东亚金融危机以后，世界银行发表过一份报告，讲如何提高政府有效性的问题。这次金融危机以后，西方国家对于提高政府管理有效性的认识又更进了一步。
从横向来看，我在1998年和一些学者共同出过一本书，探讨政府和企业的关系。当时我们提出来有三种模式：第一种模式是盎格鲁－撒克逊模式，例如英国和美国，政府对市场和企业管得比较少，基本上没有产业政策和国有企业；第
二种模式是莱茵模式，例如德国和法国，政府对
市场和企业管得稍微多一些，还有一些产业政策，1．要改革审批制。关于审批制也有一句俏皮也有一些国有企业；第三种模式是东亚模式，例如日本、韩国、新加坡等，政府对于市场和企业的管理更多一些。我国政府的强势比东亚模式国家更强一些，对市场和企业管理得更多一些。
从历史和现实的角度看来，在任何时候，政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都要发挥作用，这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度，就能够实现1+1大于2的结果。如果政府对市场的干涉过度，那市场就会丧失效率，政府的公信力也会受到影响。因为市场的力量不是靠政府一个命令就能抑制的，如果政府宣布了某个目标但又没有做到，政府的公信力肯定会受到影响。所以研究政府和市场的关系问题，实际上最重要的是要研究这个度的把握问题。
三、如何更好发挥政府作用
现在有学者提出要建设善治政府，也就是善于治理的政府。我认为要更好的发挥政府作用，起码应做到以下几点：
（一）政府要依法行政
依法治国的口号已经提出相当长时间了，要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从有法可依的角度来说，我国已经建立了中国特色社会主义法律体系，但是从有法必依、执法必严、违法必究的角度看来还存在很大的问题。依法治国首先就要依法治官，也就是官员要依法行政，如果官员不能依法行政，那还谈什么依法治国？！要更好发挥政府作用，首先就要求政府守法，不能够以政府官员的意志来代替法律。下面流传一句俏皮话：“法律不如红头文件，红头文件不如领导批示，领导批示不如领导口头指示”。在某些地方可能确实存在这种现象，如果要更好地发挥政府作用，首先就要求全体官员一定要守法。
（二）政府官员要讲理
政府官员不能不讲理，这个讲理有两个方面：话：“说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行”，后来有人加了一个横批，“不服不行”，还有人加了一个备注，“说你行的人要行”。如果是这样的话，还到哪儿讲理去？当然，对于涉及到国家安全，民生的一些重大问题，审批制还是必要的，但是现在的问题是审批事项过多，审批过程不透明。克强总理宣布本届政府要大幅减少审批事项，但做起来很不容易。因为审批背后往往藏着部门利益，真正与部门利益攸关的审批事
项，想让部门主动放弃是不容易的。要改革审批制，不但要取消一大批审批事项，而且要把一些审批事项改成核准制或者备案制。所谓核准制就是公布条件，有关人员来申请，申请以后在一定时间内主管部门要给予答复，并说明不核准的理由。如果对核准结果不满意，申请人还可以按照《行政诉讼法》提起诉讼。备案制则是由主管部门公布条件，申请人按程序备案即可，将来如果出问
题再查处。用核准制和备案制来代替审批制，这是人大在立法过程中再三讨论的问题。凡是可以
交给市场处理的事情，凡是可以交给社会组织例如行业协会等处理的事情，政府就不要多管，只有这样才能真正减少审批事项。
2．不能因领导更换而改变原来的承诺。我听说，有一个城市引进台商投资，原来的书记说按照现有的城市规划，先发展城市东部，让台商在东边建一个大购物中心。等台商投资并建成后，书记换了。新任书记认为原来的规划不行，应该先发展西
部。这样大量的人聚集到西部，东部这个购物中心人气大减，以致亏损。这种情况可能还不是个别的。
（三）政府办事要提高效率
政府提高办事效率包括两个方面：一是要注意综合处理问题，二是要注意运用现代科学技术。我是中国智慧城市论坛的主席，到各地看过一些智慧城市的建设情况，给我展示的大部分都是电子政务，有的地方确实搞得不错。但是电子政务
的目的不仅仅是用电脑来代替一些公文处理等事
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务性工作，最重要的是要支持政府决策。所以电胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀，等等。子政务不但要有数据库，还要有模型库、方法库、从2010年到现在政府都在处理这些问题。如果当时
知识库，有比较友好的人机界面，才真正能够支持政府决策。知识库的重要性，就在于能把过去处理问题的案例都变成知识储存起来。政府一届一届地更换，过去处理问题的经验都藏在工作人员的脑子里，没有传下来，而过去的经验对今后处理问题具有重要的参考价值。正如法官在断案时既要讲律又要讲例，法律条文不可能涵盖所有的具体情况，在很多情况下需要援引案例。因此政府需要把过去的经验化为知识储存起来，在处理有关问题的时候可以参考。电子政务不要流于形式，不要搞花架子，领导也不要嫌麻烦而不去使用。曾经有这样一个单位，推行电子政务花了不少钱，搞了一套系统，最后领导觉得用起来不方便，就将系统闲置在那里，造成浪费。
（四）政府要加强政策研究
政策研究非常重要，没有十全十美的政策，也没有一成不变的政策，任何政策都是在权衡利弊之中制定的。政府出台一个政策，大家都说它好，但是往往没想它的负面作用。今天的一个好政策过了若干时间以后，如果不能与时俱进，反而可能成为一个阻碍发展的政策。我们确实要加强政策研究，而且政策研究中非常重要的就是利弊权衡，在西方经济学中称为代价和效益的平衡分析。
例如2008年底我国启动了4万亿的经济刺激计划，根据我的研究，如果当时不出台这个刺激计划，我国2009年的增长率就会下降到2.4%，肯定会造成严重的就业等社会问题。由于这一经济刺激计划，2009年实现了了9.2%的经济增长，由此说明这一刺激计划是必要的。但是从另一个角度看，当时确定中央政府共投资11800亿，2008年1800亿，2009年5000亿，2010年5000亿，以拉动地方政府和其他方面的投资。但实际上仅2009年银行信贷就增加了9.6万亿，再加上政府投资的5000亿，就超过了10万亿，这样当然会造成一系列的问题：产能过剩、库存积压、投资效益下降、环保问题增多、通货膨
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在政策研究上多下一点功夫，分析它的利弊，把握好一个“度”，不要过度，可能今天遇到的困难就会少一些。
应当加强政策研究，加强对政策出台后的利弊分析，注意兴利除弊。当然政策研究单靠政府是不够的，还要靠专家学者。我曾经讲过，专家学者的作用不是代替政府决策，但是要从探讨理论基础、借鉴国外经验、完善政策框架、分析实施难点四个方面支持政府决策。另外，学者提的意见不见得政府都能采纳，因为政府可能还有其他一些考虑问题的标准，不一定都采用最优决策，也可能采用次优的决策。其实，学者的意见有60%-70%被接受就很好了。一是你提的意见可能本身不完善，需要进一步完善；二是你提意见的时机可能不对，条件不成熟；三是领导可能不理解，如果你认为是正确的，可以再提。作为学者来讲，还应当做到我说过的两句话：慷慨陈词岂能皆如人意，鞠躬尽瘁但求无愧我心。
（五）政府要鼓励竞争，防止垄断
宏观调控是必要的，因为在任何国家中，市场都是追逐效率、追逐利润的，在有关国家安全、
人民生活保障、禁毒等问题上都不可能只依靠市场的力量。而且市场也有失灵的时候，所以宏观调控在任何国家中都是必要的。但是宏观调控不应违反市场经济的三个基本规律：价值规律、供
求规律及竞争规律。
这里主要说一下竞争规律。只有通过竞争才能够提高劳动生产率，降低成本，最后使消费者受益。如果保护垄断，限制竞争，实际上不利于市场经济的发展。以前有一种说法是反对重复建设，这是不对的。如果新建的工厂有更高的劳动生产率，更低的成本，就应当允许建设，新装置建成后，会迫使原有的企业去提高劳动生产率，甚至迫使那些低效率的企业退出市场，最终对消费者有利。所以后
来这句话改成了“防止低水平的重复建设”
。垄断
本身既对社会不公平，也对劳动者不公平，因为同样劳动得不到同样待遇；对消费者也不公平，因为消费者没有选择的余地，只有接受垄断企业制定的产业，这是一个相当艰苦的过程。可以说很多非公有制经济的成功人士背后都有一篇艰苦创业的历史。通过他们的努力和智慧，再加上政策支持，“霸王条款”。所以，政府应该鼓励竞争，防止垄断，达到了今天的成功。当然也有部分人可能打了“擦
不要人为地限制竞争，保护垄断。
从企业角度看，已占有市场的企业肯定不愿意让新的竞争者进入。因为这些企业是既得利益者。就像以前挤公共汽车，没挤上去的时候就说还能再挤一下，等踩上汽车踏板之后，就跟后面的人说别挤了，等下一辆吧！政府要在市场准入方面准许有更高的劳动生产率、更先进的技术、更低成本的企业进入，当然进入是有门槛的。反垄断不是一般地反对企业占有垄断地位，因为有些产业门槛比较高，不可能大家都来干。《反垄断法》最主要的精神是反对企业利用其垄断地位来谋取不正当的利益。
（六）政府要保障市场的公平，重视非公有制经济
从发展过程来看，改革开放之初说非公有制经济是对国有经济有益的补充，后来说是必要的补充。十五大将非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成部分，十六大提出包括非公有制经济人士在内的新兴社会阶层都是中国特色社会主义的建设者，十七大提出毫不动摇的鼓励、支持、引导非公有制经济发展，十八大再次强调这一点，十八届三中全会《决定》中又明确提出支持非公有制经济健康发展。但是现在确实存在“玻璃门”等现象，国务院发布的两个非公经济三十六条中提出的“一视同仁，平等对待”，也还没能做到。其中重要的原因之一是对非公有制经济重要性的认识不足。
对非公有制经济重要性的认识不能停留在对GDP的贡献、对就业的贡献、对财税的贡献上。这样理解是不够的，非公有制经济对社会主义市场经济来说还有三个更加重要的作用：一是鼓励创新和创业。国有企业不存在创业问题，因为资金是国家给的，而非公有制企业的资金是要靠自己筹集。提出一个创新的想法后，还要自己去筹集资金，将这个想法变成产品、变成企业、变成
边球”。美国的创业经济是它的重要动力，比尔・盖茨、史蒂夫・乔布斯原来都是普通人，最后通过创业成为富豪。所以非公经济的发展对于中国创
新、创业，对于建设创新型国家有重要作用。二是非公经济发展有助于打破垄断，最终使消费者受益。三是非公经济发展有助于完善市场。计划经济时期全靠国家来管理市场，实际上有两个缺陷：一是市场边角被忽略，很多小商品没人去生产。另一个就是有些新的市场需求没人去注意，因为
政府计划人员不可能这么敏感。而非公经济的特点是只要市场有需求，它就会去满足。我多年前到湖北十堰，看到在二汽周围兴起一批生产橡胶密封件的企业，就是给二汽配套的。
由此可见，非公经济的重要性不仅仅是对GDP、税收和就业的贡献，还对发展创业经济，打
破垄断和完善市场起着重要作用。在这个问题上，应当做到一视同仁，平等对待。这一点在十八届三中全会《决定》中写得更加明确，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。现在非公经济和国有经济之间，在贷款、政府补贴等方面确实还有不公平的地方，需要平等地对待。还应当同等受到《物权法》等法律的保护，《物权法》经过了很大努力才最终出台，实际上强调的也是各种经济主体处于平等地位、享受同等权利、遵守同等规则、承担同等责任，这是《物权法》的
重要精神。对非公经济的发展，看到它的重要性，更好的发挥政府作用，真正做到毫不动摇地鼓励、支持、引导非公经济发展。
责任编辑：
林 樾
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