加快山区县城乡一体化的对策和建议
罗石文
山区县城由于自然条件普遍较差，产业基础相对薄弱，社会事业发展滞后，生产生活水平偏低，一定程度上影响了城乡一体化建设的整体推进，成为全局的一块“短板”。加快推进山区县城乡一体化建设，努力缩小城乡差别，解决“短板”问题，对于当前进一步加快推进城乡一体化进程，创建城乡一体化发展示范县具有重要价值和显著意义。我认为，加快山区县城城乡一体化应从实际出发，在以下关键节点上花力气、求突破。
1、构建强有力强力的领导组织体制
一是组建高规格的领导机构。建议成立由县委主要领导任一把手的城乡一体化发展领导小组，全面协调指挥统筹城乡发展的各项工作。领导小组下设若干组，每个组由一名县领导挂帅，由相关部门牵头负责，建立分工负责制，确保政策措施逐一分解，落实到位。在城乡一体化领导小组的推动下，抓紧制定和落实具体的推进方案，包括行政区划调整、基础设施建设、社会保障体系与环境建设、城乡公共财政的建立、“三集中（工业向园区或开发区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）”推进方案与配套措施、城乡公共服务资源的合理配置与布局方案、工业反哺农业措施等，并明确每项工作的责任部门、时限和要求等。各部门各负其责，又相互协调。各乡镇必须建立相应领导机构，把城乡一体化工作放在突出位置, 切实加强对城乡一体化工作的领导。在全县建立和形成横向到部门、纵向到乡镇的城乡一体化发展三级工作网络。与其同时，也要向省有关部门争取给予“土地先占后补，资金先亏后赢，机制先试后改”的相关政策支持，赋予综合配套改革试验权，尤其是给予土地试验权。县和乡镇领导小组要定期召开协调会，了解一体化发展进度与动态，研究解决存在问题，并向省有关部门及时上报情况，争取省有关部门的进一步支持。
二是实行县四大班子领导包片联系制度。每位县领导均要建立相应联系点，强化对于城乡一体化发展工作的指导。县四大班子要对于城乡一体化发展进行定期检查和专项督查，及时发现、处理和纠正山区县城乡一体化发展中存在的问题。建立城乡一体化发展领导小组例会制度，把推进城乡一体化发展作为对乡镇和部门考核的重要内容，落实工作责任，明确分阶段工作目标，建立目标责任制，形成“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，政府各部门齐抓共管、社会各界积极参与”的良好工作局面。各部门、各单位要服从服务于城乡一体化工作大局，强化领导机制、责任机制、工作机制和协调机制，形成齐心协力、共同推进城乡一体化发展的工作格局。
三是积极探索适应城乡一体化发展的基层组织建设新机制。按照城乡一体化的要求选好配强干部，可考虑从乡镇、机关选派一些工作能力强的同志到村任职，招聘一批大学生村官到村工作并充实乡村干部后备队伍，提高农村干部的专业化水平。通过各种培训活动提高推进城乡一体化发展的能力。在党组织建立与设置上，可以考虑改革过去以村民小组设置党小组的固定模式，按照地域、产业、交叉三种方式灵活建立党小组，发挥不同类型党小组的作用和党员特长。每个党小组分别联系不同类型的农户若干户，带动农民群众致富增收。针对山区县城乡一体化发展实际，建立完善城乡组织建设互助机制，在组织资源、工作经验、干部人才上增强交流，通过机关党建与农村党建互推、互助、共进，实现党建工作城乡一体化，不断强化乡镇（街道）干部和村（居）干部城乡一体化发展的意识。提高推动城乡一体化发展的能力和水平可以考虑加大乡镇与街道、农村与城市社区干部间的交流，鼓励村党支部书记兼任居委会党组织书记，为适应城乡一体化发展建立一支战斗力强的干部队伍。进一步完善农村党员干部管理体制，强化农村党员干部教育、管理、考核、激励等机制，提高农村党员干部的工作积极性和创造性。加强党风廉政建设，坚持教育、制度、监督、纠风、惩治相结合，以良好的党风、政风和干部作风推进城乡一体化建设。
四是加强与发达地区的干部交流挂职。要锻炼和培养一批熟悉城乡一体化发展的领导干部，选派本县干部去东南沿海地区和城乡一体化先进地区挂职锻炼，学习外地城乡一体化的先进经验，提高干部城乡一体化的领导水平；同时，还可以吸引东南沿海和城乡一体化先进地区的干部来嘉禾挂职，直接引进外地的先进做法和高素质人才，借力提升嘉禾的城乡一体化领导能力。
五是建立科学合理的考核机制与考核办法。制定以城乡一体化工作为主体内容的目标管理和绩效考核办法，强化激励约束功能，按照突出重点和兼顾面上相结合、定性考核和定量考核相结合的原则，对各乡镇和各部门推进城乡一体化工作进行考核，形成分工协作、责任明确、科学合理的绩效考核工作机制，确保工作落实、责任落实。在针对乡镇一体化发展进行考核时，建议依照乡镇的区位、资源、产业结构，建议将乡镇区分为工业发展型乡镇、综合发展型乡镇和生态发展型乡镇，对于三类乡镇考核时区别对待，考核重点可以有所不同。
2、建立健全的资金投入保障机制
一是积极争取各种项目和资金支持，增加城乡一体化建设的项目和资金来源。近年来在中央和湖南省持续加大对于三农投入力度的情况下，山区县如能借助于“城乡一体化发展示范县”的机遇，积极向上级部门争取各种项目支持和资金支持，将可以缓解城乡一体化发展的资金压力。山区县应结合相关政策导向，按照城乡一体化发展的客观要求，积极筹划，努力争取各类项目资金，并且集中用于重点项目、重点区域建设，缓解投入不足困难，增加城乡一体化建设的资金来源。 二是有效整合各种涉农和城乡一体化发展的项目和资金。整合各种项目资金、提高资金的使用效果是当前推进城乡一体化发展的迫切需要。各级政府近年来对于三农投入的资金总量不小，但由于分散使用致使投入效果不佳。整合资金和项目有利于统筹规范政府资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于集中力量办大事，推动城乡一体化协调发展。必须破除部门所有、部门支配的观念，做到城乡一体化项目申报、审批、实施的集中统一。在资金整合过程中，要以县为主，
按照“资金性质不变, 使用方向不变，来源渠道不变，管理形式不变，统一规划，优势互补，各司其职，各负其责，各记其功”的原则，建立部门协调配合，良性互动的工作机制，整合各级政府、各部门、各渠道安排的相关项目资金，把若干子项目整合成城乡一体化发展这个大项目，把相互关联的多种渠道资金集中捆绑使用，形成一定的项目资金规模和集约效应，避免撒“胡椒面“现象，促使项目资金效益最大化，充分发挥各项资金对于城乡一体化发展的推动作用，形成新农村建设资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。
三是积极推进土地流转和村庄整治盘活土地资源。在工业化和城镇化进程中，大量农业土地将转化为城市城镇建设用地，并由此带来数额不菲的级差地租。山区县人口密度大，土地资源紧缺，在山区县城乡一体化发展过程中，如能通过土地流转和村庄优化重新布局。不仅可以集约利用土地，盘活土地资本，充分开发利用好土地资源，也可以为农民进城奠定较好的经济基础。即便按照增地率6%来计算，山区县也可以节约出1.2万土地指标用于工商业发展，从而一举解决土地指标不足和资金投入不足对于山区县城乡一体化的相关限制。课题组认为在当前情况下，山区县当前应选择若干个条件较为成熟的试点，积极实施若干个新农村建设整村推进项目，这样既可以改善农村居民生活，也可以通过市场化运作，“以地生财”，为城乡一体化建设募集更多资金。借鉴国内比较成功的“宅基地换房”、“宅基地入股”模式，不但可以为嘉禾的工业园区获得建设用地，而且也为城镇发展聚集人气。
四是积极搭建融资平台，构建企业自主创新的金融支持体系。以国有资产为载体，建立统一、高效的政府运作机制，采取优惠政策，营造良好、宽松的投资环境，多种方式融资和吸引国内外资金，推进园区建设和城乡一体化发展。放宽民间资本进入城乡基础设施、公用事业领域的各种限制，引导不同经济成分和各类投资主体参与城乡一体化建设。努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本运营机制。积极构建银企合作平台，打造城乡一体化发展的项目融资平台、土地融资
平台和招商融资平台，拓宽城乡一体化发展的投资领域。以政府为主导，创立嘉禾现代装备产业发展基金，引导产业发展，创立技术进步投资担保基金，以促进企业的技术进步；同时，应该鼓励各种创投基金、天使基金、创投信托、风险租赁等新型金融合约的发展
五是建立政府主导的多元化投入机制和资本运营机制。城乡一体化发展，仅靠政府现有财力是远远不够的。因此，要积极创新资金使用运行新机制，将各项资金统筹整合、相互配套，突出重点、打捆使用，提高项目资金使用效率，充分发挥山区县民间资本相对丰裕的优势。在城镇基础设施建设方面，积极引导社会资金，采用PPP 、BOT 等模式，实行开发承包投入，走出一条共建共赢, 独具特色的城镇基础设施建设路子。支持商业银行、国家政策性银行、农村信用社和村镇银行增加对于农业和农村发展的投入。在政策允许的范围内，充分合理运用“一事一议”政策，广泛调动起农民群众参与城乡一体化发展和新农村建设的积极性，积极听取农民群众的意见建议，解决好农民自身可以解决的问题。
3、进一步强化招商引资巧借外力
很多地方的发展成功经验表明，推进城乡经济发展一体化的关键在于加快经济发展，加快经济发展需要项目支撑。项目从哪里来？一是靠民间投资，一是靠招商引资，只有加强招商引资，才能奠定城乡一体化发展的经济基础和物质基础。就山区县而言，近年来社会经济发展较快，招商引资功不可没。因此，必须紧紧围绕推进城乡经济一体化发展这一主线，加大招商引资力度，创新招商引资思路，推动城乡经济一体化发展。
一方面，领导必须亲自抓招商。实践表明，“大官招大商”是招商引资工作中行之有效的办法。对于那些关系到山区县经济社会发展大局，具有强大带动力的项目，主要领导更要亲自抓，这样才能促进这些项目尽快落地，尽快投产，尽快见效。县四大班子领导也要积极主动地参与到招商工作中来，战斗在招商引资第一线。县委县政府相关工作可考虑实行“AB ”岗制，一位领导同志外出招商，其他
领导同志要主动将分管的相关工作主动接过来，确保相关工作不因招商引资而受到影响。进一步研究嘉禾的产业格局，理顺嘉禾发展制造业的思路，通过引进关键项目促进铸造、锻造产业链的延伸，为嘉禾成为湖南装备制造业基地奠定基础。 另一方面，要强化专业招商。县直各部门和各乡镇成立的专业招商队伍，要切实发挥好招商引资的主力军作用。实践证明，招商引资成效如何与招商队伍素质有关。各级各单位要花大气力培养、聘请一批能吃苦、善交流、有毅力、讲诚信的招商人才，做到生活上关心、政治上支持，使其能够切实发挥作用。同时，各单位一把手也要将招商引资工作列入自己的重要日常工作中来。唯其如此，才能实现科学招商，才能开创招商工作的新局面。此外，还要发挥区域产业优势，以产业招商、以商招商的办法，创新招商模式，不断吸引国内外资金流入，加速山区县城乡一体化发展。
4、强化城乡一体化的法治保障
法律是社会发展的规则和稳定器，依法行政，建设法治政府是省委、省政府的目标和要求，嘉禾推进城乡一体化发展也不例外。必须依法行政，强化城乡一体化的法治保障。
一是进一步做好依法行政基础工作。通过不断的法制教育和普法教育，使广大公民自觉遵纪守法。围绕保障和改善民生工作中心，切实做好那些与群众生活紧密相关的法制宣传教育活动。积极开展农产品质量安全、农村产权制度改革、农村集体资产处置等方面的法律咨询服务，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。依法行使知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，从而营造和保障推进城乡一体化的良好法治环境。
二是完善城乡一体化的地方性法规。城乡一体化是一个系统工程，也是一项长期艰巨的任务。要根据嘉禾实际和具体需要，清理那些与城乡一体化发展的相关规范性文件。严格规范性文件制定程序及备案制度，及时纠正违法或不当的规范性文件。充分听取广大人民群众的意见和建议，并借助于互联网注意听取那些外出
人口对于相关法规和规范性文件的看法，制定完善有关规章制度，建立并形成具有嘉禾特色、适应城乡一体化发展的地方性法规制度体系。通过加强和改进地方立法工作，完善户籍管理、公共财政、教育卫生、劳动就业、收入分配、社会保障、司法救济等机制体制，保障市场主体的起点平等、过程平等、机会平等，消除城乡一体化的体制机制障碍。
三是继续提高依法行政能力。健全领导干部、公务员、行政执法人员法律知识考查、考试和考核制度；建立健全行政执法资格制度，所有行政执法人员上岗前必须经过法律知识考试，考试合格取得行政执法资格后方可上岗执法；对在职行政执法人员定期进行考试、考核，凡考试、考核不合格的，取消行政执法资格、调离行政执法岗位，严禁无行政执法资格的人员从事行政执法工作，提高城乡一体化的执法能力。与其同时，要进一步完善和认真贯彻落实《政府信息公开条例》和《政务信息公开办法》，进一步拓展行政权利公开内容及范围，努力保障公众的知情权和监督权。深化行政审批制度改革，落实权力公开透明运行机制，规范行政审批行为，完善行政监督体制，使各级政府在推进“城乡一体化”的实践中发挥积极的服务职能。通过强化司法机关的公正司法、社会预警体系和应急机制、社会矛盾表达和调处机制，保障城乡一体化的顺利推进，保障公平的市场竞争秩序，保障安全的社会生活秩序，维护稳定的政治局面。
四是不断推进行政执法制度改革。认真落实重大决策集体讨论、行政决策监督和责任追究等制度，进一步落实完善以行政执法责任制为核心行政执法制度，进一步拓展行政权利公开内容和公开范围，努力规范具体行政行为，认真开展权力公开透明运行工作，努力做到在保证本部门无超越法定权限、程序设定行政处罚、行政强制等情况发生的同时，保障公众的知情权和监督权。强化行政执法监督，落实行政执法评议考核制度和行政执法案件评查制度，配合新闻媒体切实做好对重大违法行为的追踪与报道，依法从快办理群众投诉举报事项, 做到“有诉必查、查必到底”。进一步落实行政处罚栽量公开制度，努力规范行政处罚自由裁量行
为。认真做好行政复议工作，切实加强与上级行政复议机关的联系与交流，努力畅通行政复议渠道。协调行政执法中出现的矛盾与问题，及时纠正不当的行政行为和违法执法行为，有效防范行政复议案件的发生。建立完善行政执法数据库和行政执法依据动态调整机制，分解和界定行政执法部门内部执法机构和执法岗位的职权和责任，依法制定行政执法工作程序，具体规范行政执法环节和步骤，明确行政执法事项办理流程和期限。
五是推行扩权强镇，改革中心镇行政体制。依法下放部分行政审批权和执法权给中心镇；赋予中心镇一定的规划建设管理权；实施鼓励中心镇发展的财政政策；加大对试点镇的投入，着力增强产业集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度；推进户籍制度改革。
5、推行民主决策保障决策的科学性
一是完善基层民主决策制度建设。强化公民对于公共事务的参与、重视公民社会的发育和官民合作体制的构建不仅应是城乡一体化发展的重要环节，也是山区县城乡一体化发展的重要机制保障。就当前来说，不仅需要继续完善城市居民自治和村民自治，提高自治组织人员素质和领导水平，提高公民的自治能力和决策水平。继续完善城乡公共服务和社会管理相关方式，逐步建立起民主荐事、民主决策、民主监督、民主评议的管理机制，实现城乡人民群众对于城乡一体化发展的全面参与。
二是健全完善重大决策听证和公示制度。在城乡一体化发展中，政府必须切实维护公平正义，必须杜绝行政不作为、乱作为，才能切实增强各项工作的社会公信力，使政府的决策部署得到最广大人民群众的真心拥护和支持。对于涉及群众切身利益、重大公共利益的规范性文件，调整服务价格等重大公共决策，要及时向社会进行公布，政府要采取座谈会、协商会等方式广泛听取公众意见。时机成熟时，县委常委会、县政府常务会议和县人大常委会在对重大问题和人民群众普遍关心的问题进行表决时，可以考虑邀请党员代表、人大代表和政协委员代表列席
会议并参与讨论，并将意见采纳情况及其理由要以适当方式向社会公布，从而赋予决策体制外的党员群众以知情权和参与权。要实行重大行政决策专家咨询论证制度，充分吸取专家的专业意见，提高决策的可行性和科学性。
三要建立决策专家咨询制度。城乡一体化发展是一个动态过程，不同时期有不同的问题和要求，要进行长期的实践探索，因此，城乡一体化决策必须尊重客观规律，加强理论的指导。因此，在作出决策时，仅仅依靠少数几个领导的聪明与经验已远远不够，必须依靠“智囊团”的力量，充分利用“外脑”，广泛集中各部门、各领域专家学者的聪明，常向科学家、专家们虚心请教，广泛听取他们的意见和建议，以确保决策的及时性、科学性、正确性。
四是完善决策的风险评估机制。城乡一体化的一举一动关乎民众的利益，因此，在城乡一体化决策过程中，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，要进行以社会稳定、环境、经济等方面的内容为重点的风险评估，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。同时，要进行决策的合法性审查，在决策前，作出决策的单位和政府法制部门负责对决策内容作出是否合法的评判，严格把好合法性审查关，杜绝违法的决策出台。