新型城镇化的内涵、问题及对策
作者：许青云
来源：《经济研究导刊》2014年第12期
摘 要：城镇化是一个自然历史过程，是现代化的必由之路。城镇化内涵丰富，特征凸显，在推进城镇化发展过程中面临着新的形势和问题，其基本对策是遵循规律，积极稳妥，走中国特色科学发展新型城镇化道路；突出就业导向，有序推进农业转移人口市民化；严控总量，盘活存量，切实提高城镇建设用地集约化；创新城镇化融资机制，建立多元资金投入机制；提高城镇建设水平，创新城镇化管理机制。
关键词：城镇化；内涵特征；问题；对策
中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）12-0143-03
城镇化是现代化的必由之路[1]。城镇化是伴随着工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是现代化建设的核心内容。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。
一、城镇化内涵与特征
随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步、产业结构的调整，农村人口逐步向城镇的迁移，农村劳动力从农业向城镇二、三产业的转移。城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇集聚，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的漫长过程。2012年中国城镇化率达到52.6%，不仅低于城镇化率70%以上的日本、韩国，更低于发达国家近80%的平均水平。城镇化是各国在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的过程，本质是一个从农村到城市的漫长过程，包括四个方面内容：一是农村人口和劳动力向城镇转移的过程，二是第二、三产业向城镇聚集的过程，三是地域性质和景观的转化过程，四是城市生活方式的扩散和传播过程。
城镇化冠以“新型”二字，就包含了对过去传统城镇化的反思，对路径的选择。具有以下几个方面特征：一是以人为本[1]。新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。新型城镇化更加关注人口城镇化，注重人民生活质量和社会福利的实质提升，注重人的全面发展，使全体城乡居民共享现代化成果。目前由于“半市民化”问题突出，大量进城农民工尚未真正融入城市，要把促进有能力城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。二是优化布局。[1]优化布局就是要推动空间上接近的若干城市和小城镇紧密联系起来，实现公共设施、公共服务等多个领域的网络式对接与延伸。以河南为例，在布局上提出加快中原城市群发展，提高郑州全国区域性中心城市地位，大力推进地区性
中心城市组团式发展和县级城市扩容提质，有重点地发展中心镇，健全功能完备、布局合理的城镇体系，形成以大带小、以小补大、以城带乡、统筹发展的新格局。三是生态文明[1]。坚持生态文明就是要推进城镇化绿色发展、循环发展、低碳发展，顺应自然规律，尽可能减少对自然的干预和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源，合理控制城市开发边界，推进产业集聚、人口集中、土地集约，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，促进经济效益、社会效益和生态效益相统一。四是传承文化[1]。传承文化就是要坚持中华民族优良传统，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。近年来，不少地方城镇建设千城一面，万楼一貌，人情味淡薄，吸引力缺失。中原文化底蕴深厚，保护和弘扬传统优秀文化，延续历史文脉，应该成为推进新型城镇化的应有之义。
二、城镇化发展面临的新形势、新问题
当前经济社会发展进入到发展方式加快转变和城乡关系深刻变革的新阶段，城镇化发展面临的基础条件和背景环境正在发生深刻变化。经过改革开放三十多年的发展，传统城镇化发展模式自身所蕴含的各种红利将近耗尽，同时随着环境与条件的逐步变化，城镇化发展面临的各种困难和问题也开始凸显。以河南为例，存在主要问题：一是主要产业就业支持能力不足，不能满足大量农村富余劳动力亟待转移的需要，出省务工农村劳动力超过1 100万人；二是城市基础设施建设滞后，基本公共服务供给水平不高，大量进城农民工和其他常住人口处于半市民化“两栖状态”；三是促进农业人口向城镇转移的农村配套改革滞后，农民转市民后财产权益的保护和实现机制尚不完善；四是一些地方城镇建设规模扩张过快，占地过多，用地粗放，资源环境承载压力不断加大；五是部分城市建设规模和速度超出财力，城市政府债务负担过重，财政和金融风险不断积累；六是城市社会治理体制和水平滞后于人口流动、社会结构变化、利益诉求多样化的趋势，个别地方出现了“城市病”的一些现象，社会稳定面临许多挑战。在实际工作中，有的领导干部对城镇化工作方向、重点把握不准，一些地方在新型农村社区探索实践中偏离分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行的原则，急于求成、跟风赶浪、搞大呼隆，政府干预过多，干了很多本由市场决定的事，导致一些地方出现新村搬不进、旧村拆迁复垦难、财政债务负担重、运转难持续，正如习近平总书记指出的“如果城镇化路子走偏了，存在问题得不到及时化解，则可能积重难返，带来巨大风险”[1]。这些都必须引起高度重视，及时加以纠正和解决。
三、推进新型城镇化的对策
1.遵循规律，积极稳妥，走中国特色科学发展的新型城镇化道路。新型城镇化是一个自然历史过程，不可能一蹴而就，不能超越现实发展条件而急于求成，不能盲目大干快上，由于受城镇化受自然条件、资源环境承载能力、经济社会发展水平制约、总结中国实践、借鉴世界经验、立足时代发展，要因地制宜，实事求是、尊重规律，循序渐进，不要搞行政命令层层加码，把提高统计意义上的城镇化作为硬任务，不要揠苗助长，一哄而上。新型城镇化的核心是以人为本，关键要提升质量。新型城镇化是科学有序、积极稳妥的发展过程[2]。既要积极，又要稳妥，更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。要处理好政府与市场的关系，把市场的“无形之手”用够，政府的“有形之手”用好；处理好城乡关系，不要把农村都变成城市，把农
民居民点都变成高楼大厦，绝不能非法剥夺农村土地，损害农民利益。要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。要处理好新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化的关系。搞城镇化不能单兵突进，而是要协同作战，必须与工业化、信息化和农业现代化同步发展。要处理好领导与群众关系。要坚持群众主体地位，尊重群众意愿，选择和首创精神，维护好、实现好群众的知情权、参与权、决策权和监督权，使人民群众更好地分享新型城镇化成果。
2.突出就业导向，有序推进农业转移人口市民化，推动城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。解决好人的问题是推进城镇化的关键，从目前全国和河南省城镇化发展要求来看，全国已经有2亿多，河南省有2 600万农民工和其他人员在城镇居住，处于“半市民化”状态，首先要解决好这些人员到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，提高高校毕业生、技工、职业技术院校毕业生等常住人口城镇落户率，应该尽量把他们稳定下来，而不是人为大幅度吸引新的人口进城。落实好已经转移城镇就业的农业转移人口落户问题，必须牢牢坚持产业为基，就业为本，生计为先，以城镇集聚的产业规模和提供的就业岗位来决定农业劳动力向城镇转移的进程。
要靠产业发展创造就业岗位。根据城市资源禀赋，培育各具特色的城市产业体系，要把推进工业化、发展产业摆在突出位置，通过二、三产业的发展促进劳动者就业，带动人口向城镇集中。要着力提高服务业比重，增强城市创新能力，营造良好就业和生活环境。
要靠技能培训提高农村劳动力就业创业能力。目前，农业转移人口在城镇中工作不好找，一个突出问题就是农民工的文化知识水平不高，缺乏技能。因此，要把加强职业教育、提升全民技能水平作为事关长远的战略来抓，围绕转型升级，以培养急需紧缺技能人才为重点，把“80后”、“90后”农民工都能得到基本职业技能培训。在强化就业导向基础上，强化住房、教育“两牵动”。推动农业人口向城镇转移。要将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，与城镇户籍人口同享受住房保障待遇。保障农民工子女以公办学校为主免费接受义务教育。推进农业转移人口市民化，必须坚持自愿、分类、有序，坚持存量优先，带动增量，不得跟风赶浪大跃进，急于求成，拔苗助长，不得盲目大拆大建，逼农民进城，让农民“被落户”、“被上楼”。
3.严控总量，盘活存量，切实提高城镇建设用地集约化。土地问题始终是城镇化的焦点和难点，关乎发展大业、民生大计。一些地方政府热衷于加快征地，出让土地，获得丰厚的土地财政，导致土地快速非农业化，土地征用催生失地农民，农民权益受损。有些地方，农村“建新不拆旧”，耕地侵占和环境污染问题日益凸显，“乡村病”日趋严重，快速城镇化进程中暴露出来诸多土地问题，成为新型城镇化亟待破解的首要难题。
要严守底线，管住总量。实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，管住总量，控制增量，优化结构，深化土地管理创新，提高城镇建设用地效率，提高城镇化发展的土地保障能力。要处理好工业化、城镇化和农业现代化的关系。工业化、城镇化需要土地，农业现代化要保证土地数量和质量。必须严格执行建设用地占补平衡制度，确保耕地不减少，质量有提
高，决不允许借占补平衡之名，占用好地，用劣地、坡地生地来滥竽充数。要坚持发挥规划管控作用，坚持有限指标保重点，一般项目靠挖潜，大力推进旧城区、旧厂区、城中村改造，加大城镇低效建设用地再开发力度，提高城镇建设使用存量用地比例。逐步地搭建节俭建设用地指标交易平台，坚持市场化运作，提高指标流转收益。完善各类建设用地标准体系，推动土地集约利用。按照国家和省统一部署，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，保障农民土地增值收益。
4.创新城镇化融资机制，建立多元资金投入机制。习近平总书记指出，财力是城市发展的生命线，要建立多元，可持续的资金保障机制[1]。改革完善财政体制，建立健全城镇基本公共服务支出分担和奖补机制，实现基本公共服（下转172页）（上接144页）务支出持续稳定增长。要着眼于“织好网，保基本，兜住底”，推进与城镇职工、居民保险整合，提高统筹层次，做好异地衔接，进一步加大保障性安居工程、义务教育、公共交通、污染处理、就业培训等方面的财政投入。要创新投资机制，建立健全地方债务管理制度，推进政策性金融机构改革，发挥好其在城镇化中的重要作用，为城市基础设施和住房建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。要放开市场准入，对国家法律法规未明确禁止的领域一律对民间资本开放，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，探索公益性基础设施和商业开发相结合的长效机制，实现公商协同，以商补公，搞好土地储备和两级循环开发，增加土地增值收益并合理分配，提高用于城镇建设的比例。
5.提高城镇建设水平，创新城镇化管理机制。要突出建管并重，服务高效，提高城镇建设管理水平。习近平总书记指出，城市建设是一门大学问，一定要本着对历史，对人民高度负责的态度，切实提高城市建设水平[1]。要根据区域自然条件，实事求是地确定城市定位，避免走弯路。基本要求是集约、智能、绿色、低碳，增强文化魅力，完善基础设施，实现城市可持续发展。要让城市融入大自然，不要花大力气去遇山推平，弯曲的河流改直，要让居民望得见山，看得到水。中央城镇工作会议上要求，“慎砍树，不填湖，少拆房”，要注意保留村庄原始风貌，特别要保护一些经历了几百年甚至上千年的村庄，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，让居民记得住乡愁。
城市的竞争力、活力、魅力离不开高水平管理。这些年城镇化中出现的问题，许多都与管理不到位有关，随着城市规模的扩大，人口增加，对提高城市治理水平提出了更高要求，如果只重建设而忽视管理，将给社会稳定埋下很大的隐患。因此，要完善城市治理结构，创新社会治理体制，加强党的领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。要随着城市发展及时调整完善社区组织，强化社区自治和服务功能，加快公共服务向社区延伸，完善民主科学决策机制，社会矛盾化解机制，增强社区党组织的凝聚力群众性自治组织的公共服务能力。
城镇化的主体是人，根本目的是为了人，必须顺应人民想过好日子，能过好日子的愿望，让农民“进得来，落得住，转得出”。因此，必须自觉把握城镇发展规律，产业成长规律和人口流动规律，增强运用规律科学决策的本领。推进城镇化方向必须对头，路子必须走正，不准破坏青山绿水，不准一味求洋求异，不准造新城为鬼城，不准让市民成为流民，不准一届政府一
张图，不准乱举债摊大饼，积极稳妥发展，避免犯难以纠正的历史性错误，既要对现实负责，又要对历史负责，更要对人民负责。
参考文献：
[1] 习近平在中央城镇化工作会议上讲话[N].人民日报，2013-12-15.
[2] 在中央城镇化工作会议上讲话[N].人民日报，2013-12-15.
[责任编辑 吴 迪]