DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2004.02.004
第16卷第2期2004年4月
广东行政学院学报
JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministration
Vol.16No.2Abr.2004
论完善行政许可听证制度
毕少斌
(南京审计学院 法律系,江苏 南京 210029)
摘要:听证制度是民主政治的必然产物,它加深了政府和民众的交流、认同和理解。从听证制度的渊源和《行政许可法》立法宗旨角度来分析,该法有关听证的规定存在着误区与不足,应在扩大听证内容和听证参与人的范围,建立稳定、高效的听证主持人队伍,丰富听证形式,健全事后救济制度以防止行政许可自由裁量权的滥用等方面完善我国行政许可听证制度。
关键词:行政许可;听证制度;完善
中图分类号:D922.11 文献标识码:A 文章编号:1008—4533(2004)02—0019—04
TheImprovementsoftheHearingSystemofAdministrativePermission
BIShao-bing
(LawSchoolofNanjingAuditInstitute,NanjingJiangsu210029,China)
Abstract:Thehearingsystemrootedindemocraticpoliticsenhancesthecommunication,creditandunderstandingbetwweenthegovernmentandthepeople.FromthepointoftheoriginofthehearingsystemandthelegislativepurposeofAdministrativePermissionLaw,wecanfindsomeshortcomingsabouttheregulationofhearingsysteminthislaw,whichshouldbeim-provedbyexpandinghearingcontentandadmittance,trainingstableandefficientteamstopre-sidethehearing,enrichinghearingformsandestablishingthesubsequentremedialinstitutiontopreventtheabuseofdiscretionarypower.Keywords:administrativepermission;hearingsystem;improvement
听证(HEARING)最早产生于普通法系,它源于自然法上的公平正义的原则,要求任何国家权力的行使必须听取不同利益方的意见,以避免包括公民权利在内的私权益受到公权力的不法侵害。作为一项制度,
听证是指听取利害关系人意见的法律程序,它是民主进程的产物。它的基本出发点是:凡是有权的机关,做出可能影响对方利益的决定,就应该听取利益可能受到影响的当事人的意见。
收稿日期:2003—12—22
作者简介:毕少斌(1973—),男,安徽天长人,南京审计学院法律系讲师。
行政许可作为一种对相对人具有重大影响的授权性行为,是一种特权行为,人们公认许可权是一项极大地影响公民权利与自由,特别是影响人的生计的重要权力,单就这一点就要求行政程序必须公正。行政许可产生了许多消极作用,如行政、审批事项过多过滥、滥设许可制度、乱收费、无故拖延或拒绝发放许可证等,给权力寻租提供机会。故应当尽快从程序上加强对行政许可的监督,将许可事项的设立、许可程序和结果公开置于全社会的监督之下。将听证程序引入此领域,无疑是一项具有现实意义的举措。
《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度。在第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序,声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用,听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容,但笔者认为,该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。
一、进一步扩大听证范围,听证内容不仅包括程序问题还应包括实体问题
行政许可法第46条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而由行政机关来决定听证的范围,又可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。
英国行政法学家韦德认为:行政听证的例外越少越好,因为“授予这种权利不会有什么害处”。我国应借鉴各国常用的两大类标准,从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准,其依据是行政行为性质和种类;二是利益标准,依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言,在确定某一行为是否适用听证程序时,首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响,其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益,最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件,就可适用行政听证。
我们认为在行政许可中,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,都应当进行公告,让公众知道其享有听证申请权。对于涉及环境污染、征地拆迁、大型建设项目等社会公共利益事项的许可审批,涉及其他利害关系人重大利益的许可审批,行政机关必须
举行听证,这对于保障申请人以外的其他利害关系人的合法权益,是至关重要的。
召开听证会的目的就是为了作出公正合理的行政决定。向当事人充分说明与行政许可决定有关的内容,不仅有助于限制行政权力行使的草率和专横,促进行政听证活动的谨慎和合理,而且也有助于当事人对行政决定的理解和信服。虽然听证的本意是听取证据,但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题。当事人参加听证的目的,可能并非仅仅是因为事实问题,而是还希望通过听证,对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论,从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实,而将拟适用的规范性文件排除在外,行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律,是否应该适用该法律,这必须会影响到相对人抗辩权利的行使,从而影响听证的公正性。
二、适当扩大听证参加人的范围
为满足听证的公开和全面的要求,很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势。比如日本《行政程序法》中规定:听证主持人认为必要时,即对非案件当事人的第三人,依照作出该不利益处分所依据的法令,认为其与该不利益处分有利害关系时,听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序,或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定,不利益处分中,所有利害关系人的参加听证或者参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。
目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄,按照我国《行政许可法》的规定,有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人。因为根据该法48条规定,如果行政机关认为没有必要而不将听证会内容予以公告的话,其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接地甚至直接地影响到第三者的合法权益,间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响,如果这个影响已实质性地侵犯了间接利害关系人的权利和利益,那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践中,尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中,如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形,应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身
合法权益的保护,显然不公平,也不利于社会矛盾的化解。应扩大听证申请人的范围,将行政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益,也符合行政程序法的立法宗旨。
再进一步讲,在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时,有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件有直接的利害关系。我国《宪法》规定:“中华人民共和国一切权力属于人民”。各级政府的权力既然是人民赋予的,人民就有权监督政府机关的行政行为,追求正义是每个公民的权利。由此可推,行政许可行为也应当在人民的监督之下,对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件,每个公民都可以要求政府就某项许可行为举行听证,而不必局限于与之有利害关系。
三、建立高素质的、相对独立的主持人队伍听证主持人的素质、地位及其权力对行政听证的效果有着直接影响,决定着行政听证能否有效发挥作用。听证主持人必须具备较高的素质,应该经过特定程序或统一考试来确定其资格的取得。对听证主持人来说,他们应当具有公正的品格、熟悉法律并有相关领域的行政经验。他们应当具有独立性,不受所属机关的直接控制,并且不得从事与听证不相容的工作。但我国行政法律中,对听证主持人的资格均未涉及。
《行政许可法》对听证主持人有专门的规定:“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”但没能避免听证主持人设置中临时性的缺陷,同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍,听证主持人的指定具有一定的随机性,导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外,根据责权相结合的原则,没赋予听证主持人对行政许可的建议权,却让其承担一定的责任,是显失公平的,也不利于调动积极性。
我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度,建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍,要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验,并通过全国统一考试取得资格证书,然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构听证主持人进行统一管理制度,根据听证案件的具体要求,统一选派主持
人,并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人,最好以听证委员会的形式出现,由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成,这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。另外,还应赋予听证主持人明确的权责,这是其相对独立地位的表现,也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出,应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为和实际执行情况行使监督权。这样,行政听证才有现实意义,基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性,同时还可提高行政效率。
四、听证形式应当根据具体情况不同而多样化为了避免行政许可听证的范围扩大而导致效率的低下,应规定多种形式的听证。美国的听证形式灵活多样,有正式听证、非正式听证以及两者混合听证之分,还有事前听证、事后听证以及两者结合听证之分。其中非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时,只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关参考,行政机关不须基于记录作出决定。它是行政公开制度的体现,一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见,使行政许可更加科学、适当,另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束,可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷。
《行政许可法》只规定事前的正式听证方式,听证形式单一。这既不适应行政听证制度自我发展,也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可中正式听证制度的同时,视不同案件的具体情况,采用更为多样的听证形式。我们认为在行政许可中,对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的,行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外,在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下,行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中,行政机关应在公告中公布非正式听证的期间,公众既可用口头方式发表自己的看法,也可向行政机关提供书面意见、书面资料,行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。
五、强调听证笔录的决定作用,限制行政机关自由裁量权
美国的联邦行政程序规定了案卷排他原则,即行政机关的决定必须根据案卷作出,不能在案卷之外以当事人不知道或者没有论证的事实为依据,否则,行政裁决无效。案卷排他原则的实质是维护行政决定的公正性。如果行政机关根据听证以外的证据作出决定,听证会将名存实亡。必须从观念上确立听证笔录是行政决定惟一依据的思想,并在适宜的时候通过立法将其确定,只有这样,才能使当事人在听证会上充分发表自己真实的观点,反驳于己不利的主张。当事人若发现行政裁决没有以听证的证据为依据,则可以依法提起诉讼,使该行政裁决无效。这实际上是相对人合法权益得以保障的重要屏障。
在正式听证的实际适用中,行政机关作为程序的发动者和终结裁判者,在使用笔录方面享有较大的自由裁量权,割裂履行法定听证程序和最终的行政决定的情况是很常见的,这与正式听证的案卷排他性原则要求相差甚远。案卷排他性原则要求行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的;如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据,应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会。反之,就会使当事人辩护及辩论权的行使失去价值,整个听证程序也会流于形式。行政决定必须基于听证笔录作出,这是当事人听证权利的最终保障,也是听证制度真正发挥作用的重要前提。因此,要在立法上确定正式听证的笔录是行政决定的唯一根据,非正式听证的笔录是行政决定的主要依据之一。因为在采用非正式听证的情况下,由于参加听证的主体较多,有时各主体之间意见分歧很大,不宜完全采用案卷排他性原则,故不能成为唯一依据。
六、健全行政许可听证的事后救济制度
行政主体在实施许可过程中举行听证,听取利害关系人的意见,不仅能从客观上了解事实情况,更加公正地作出裁断,而且能从主观上限制个人臆断,顾全包括利害关系人的各方面的利益和要求作出公正裁断。在一定程度上,听证制度可以限制行政主体一定的自由裁量权。应当注意的是,行政主体的自我约束机制虽然能发挥一定作用,仍不可完全避免行政主体寻找借口规避其正常功能。因此,必须建立事后救济机制,以防止行政主体自由裁量权的滥用。事后救济权利需要一个相对独立的机构进行裁判,用他律作为
行政许可自由裁量权的另一道关隘。对此,我国《行政复议法》第6条第8项、《行政诉讼法》第11条第4项等条款均规定,行政机关应依法实施行政许可,否则公民、法人和其他组织可提起复议或者诉讼。应该说,两部法对一般违反法定程序的具体行政行为的处理是恰当的,但对违反听证程序的具体行政行为处理则不完全合适。违反听证程序在实践中一般有两种情形:一是应当听证而未听证,二是在听证中违反了听证程序的法律规定。对于前者,审查重点应是该行政许可是否必须经过听证,如应当听证而未听证,则其处理结果应是决定或判决发回听证;而对于后者,其审查的内容应集中在行政机关在听证中是否违反法律规定,如该具体行政许可在听证中确有违反听证程序规定的情形的,则应决定或判决撤销该具体行政行为。因此,随着听证制度的建立,也要相应地修改和完善与之配套的法律规定。
七、完善行政许可证的期限规定
《行政许可法》的立法宗旨之一就在于提高行政效率,行政听证程序提倡争当公正与效率结合的典范,但《行政许可法》中恰恰没有对行政许可听证程序作必要的期限规定,这必然损害行政效率,没有效率的行政许可行为是不公正的。这显然违反本法的立法本意。因此,应当规定听证结束的期限和听证案件作出决定的期限,避免另一种“效率黑洞”的出现。
综上暴露的行政立法问题,不应仅依靠某部法律的修补来完成。我们期待统一的行政程序法典,将听证程序在内的行政程序进行统一全面的规定,也只有本着公正优先、兼顾效率的精神制定的行政程序法典才能促使行政行为遵循公正、公开与民主程序,确保依法行政,保障行政相对人权益,提高行政效能。
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责任编辑:林 夕