２０１０年３月第３２卷第２期
现代池罗
Ｍｏｄｅｒｎ
ＬａｗＳｃｉｅｎｃｅ
Ｍａｒ．，２０１０Ｖ０１．３２Ｎｏ．２
文章编号：１００１—２３９７《２０１０；０２—０１４９一ｌｌ
彳§日艮Ｈｎ
安全地方立法的重大疑难问题解析
——以起草《重庆市食品安全条例》为视角
李
燕
（西南政法大学，重庆４０００３１）
摘要：《中华人民共和国食品安全法》以及《中华人民共和国食品安全法实施条例》转颁布实施，为完善我国食品安全监管体割，改善我国食品安全现状，充分保障公众身体健康和生命安全翻开了新盼篇章。笔者予２００８年８月受托主持起草并参研重庆审人民政府法制办公室委托起草项目《重庆市食品安全条例》，课题组历时１年，通过深入考察调研、广泛征求意见、经过８次修改，终于完成该《条例》起草工作。该项弱已于２００９年９曩通过立法评审并结题。根据在《条例》起草过程中遇到的重大疑难问题，在食品安全监管模式方面，建议在坚持现有的多部门分段监管的基础上，建立并完善食品安全监管部门之间的协调枫捌、加大机构之阏的协调力疫；农食品安全监管部门的职责期分方萄，建议对食品安全监管部门的职责戈１１分作出明确、清晰的细化规定；对食品安全风险监测作出了突出篮管重点的制度设计。规定风险评估的情形及安全隐患的处理机制；此外应明确各监管部门对“五，３、”食品蛇监管职责，鞠建食品检验结果信息共享机裁。
关键词：食品安全；监管模式；职责分工；重复检验
中躁分类号：ＤＦ５２９
文献标识码：Ａ
ＤＯＩ：１０。３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００１－２３９７．２０１０。０２。１６《食品安全法》对完善食品安全监管、保障食品“从
孳ｌ言
农匿到餐桌”酶安全擞密了诸多其剖薪性的制度安排。《食品安全法实施条例》亦对《食品安全法》的
部分规定进行了细化和完善，增强了《食品安全法》的霹操箨摊。然瑟，蠢于食晶安全闻题翡复杂性与特殊性，不同地域具有各自不同的特点，因此，如何制定一部具有地方特色的，利予贯彻实施食品安全法律、行政法规，艉够瓣决食晶安全篮管实际ｌ霹题
我国食品安全的法治化进程难一步步向前推遴，备受关注鹣《中华入氐共纛匡食瑟安全法》（浚下简称《食品安全法》）以及《中华人民共和囡食品安全法实施条例》（以下简称《食晶安全法实施条铡》）分舅ｌ予２００９年６冀１鑫、７胄２０鏊起实旄。
的地方性法规，是立法者和有关学者共同关注和倾
力解决的鬟要课题。
段稽鑫期：２００９一ｌＯ一２６
作者简介：攀燕（１９７６一），女，重庆人，西南政法大学民商法学院副教授，法学博士。
重庆奄终为近年来高速发矮的直辖市，在促进经济发展的同时。也不断致力予改善民生问题。
ｌ镑
万方数据
现代法学
２００８年７月２０日。市委三届三次全委会提出“五个
重庆”的新目标——“宜居重庆”、“畅通重庆”、“森
林重庆”、“平安重庆”和“健康重庆”。其中“健康重庆”的全力打造就与重庆的食品安全直接相关。笔者于２００８年８月受托主持起草并参研重庆市人民政府法制办公室委托起草项目《重庆市食品安全条例》（以下简称《条例》）。成立课题历时１年，通过深入考察调研、广泛征求意见、经过８次修改，终于完成《条例》起草工作，该项日已于２００９年９月通过立法评审并结题。《条例》结题之时，笔者获悉该《条例》已被增列入重庆市人大２０１０年立法项目。在起草过程中，我们发现重庆市的食品安全监管在诸多方面尚待调整和完善，比如各监管部门职责划分有待清晰和明确；监管部门多头监管、监管空白或互相推诿现象严重；行政执法成本过高，抽检经费需进一步加以保障；食品质量总体水平较低；对食品生产加Ｔ小作坊、前店后厂、街头食品摊贩等“五小”食品生产经营者的监管困难重重，等等。因此，本文试图探讨在《条例》起草过程中遇到的一些重大疑难问题的基础上，并探索性地提出针对性的立法建议。这些建议难免疏漏，愿与各位专家、学者共同商榷，旨在为重庆市乃至其他省市的相关地方立法提供可资参考的意见。
一、食品安全监管模式的考察与评价（一）国外食品安全监管模式考察
１．以美国、日本为代表的多部门分工监管模式多部门分工监管模式一般由各国中央政府各部门根据不同职责对食品安全进行分工监管。美国的食品安全监管模式系由卫生与公众服务部下属的食品和药物管理局（ＦＤＡ）以及疾病控制和预防中心（ＣＤＣ）、农业部下属的食品安全和检验局（ＦＳＩＳ）以及动植物卫生检验局、环境保护署（ＥＰＡ）、全国海洋和大气管理局等机构依照食物种类进行分工监管。值得注意的是，美国联邦机构实行垂直管理方式，对于管辖范同内的事务实行从上到下的“一揽子”管理，如ＦＤＡ和ＦＳＩＳ对各种食品实行的是“从农田到餐桌”的全程监管，ＣＤＣ对食源性疾病则是从预防、治疗直至后期研究负责到底。
１５０
万
方数据这种管理方式避免了各个环节之间的疏漏或重复，防止因管理缺位而导致某个环节出现问题而影响到整个食品行业。
而在日本，根据日本的《食品安全基本法》、《食品卫生法》、《日本农业标准法》，其食品安全监管模式系由食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省３个部门分工负责。其中，食品安全委员会是直属内阁机构，主要承担食品安全风险评估和协调职能；厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局，在其下设立食品安全部；农林水产省则下设消费安全局…。同时，日本对上述每一个部门的职责都作出严格、明确的规定，以防止部门之间职责的不协调与冲突。
另外，为了避免多部门分工监管带来的监管空白或监管重叠等弊端，有些国家建立了部门职责的协调机制，即通过设立综合协调机构负责不同机构间的协调与配合。比如，美国先后成立了食品传染疾病发生反应协调组（ＦＯＲＣ—Ｇ）和总统食品安全委员会（Ｐｒｅｓｉｄｅｎｔ’ｓ
ＣｏｕｎｃｉｉｏｎＦｏｏｄ
Ｓａｆｅｔｙ）忙１。美
国ＦＤＡ也一直致力于与其他联邦食品安全管理机构保持密切联系。在许多情况下，ＦＤＡ与这些机构就各自职责的划分达成了机构间协议。日本亦于２００３年７月成立食品安全委员会，对各种技术、功能类食品以及病原微生物进行检测和评估，并负责
各机构之间的配合。
２．以加拿大、德国为代表的单一部门独立监管
模式
以加拿大、德国为代表的食品安全监管模式系由一个单一部门进行统一管理的模式。农业部是加拿大食品安全监管的主导部门，“分级管理、相互合作、广泛参与”是其具体管理模式。根据加拿大《食品监督署法》的规定，加拿大将分别隶属于农业部、渔业海洋部、卫生部和Ｔ业部等４个部门中的检验业务剥离出来，在农业部之下设立一个专门的
食品安全执法监督机构——加拿大食品监督署
（ＣａｎａｄａＦｏｏｄ
Ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ
Ａｇｅｎｃｙ，ＣＦＩＡ），统一负责
加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作‘引。
德国在欧盟食品安全管理局（ＦＳＡ）的架构内，于２００１年将原食品、农业和林业部改组为消费者
李
燕：食品安全地方立法的重大疑难问题解析一以起草《重庆市食品安全条例》为视角
保护、食品和农业部，对全国食品安全统一监管，并于２００２年在其下设立联邦风险评估研究所、联邦消费者保护和食品安全局两个专业机构。为了保证国家制定的法律法规得到贯彻执行，德国各州、大区、专区和城市政府都设立了负责食品安全的监管部门，形成了统一的监管体系Ｈ－。
（－－）对我国食品安全监管模式的评价１．《食品安全法》实施前的监管模式回顾《食品安全法》实施之前，我国的食品安全监管模式历经了三次体制上的调整和变迁，如下表：
时间（年）
监管依据监管模式各级卫生防疫站１９８３一１９９５
《食品卫生法》（试行）负责食品卫生监督
１９９１５—２００４
经修订的《食品卫生行政部门卫生法》
独立监督２００４～《食品安全国务院《关于进由多个部门依照法》实施前
一步加强食晶安不同环节分段监全工作的决定》
管
经过３次体制上的调整，我国食品安全监管逐渐确立了多部门分段监管的模式。然而，我国的食品安全监管体系的设计主要是从行政本身的角度来划分的，是建立在行政学的基础上，对各部门职能的描述是概括化、政策化的语言，其模糊性和解释余地之大不得不让人怀疑我国食品安全监管理念的根基是否牢固怕Ｊ。因此，多部门分段监管也存在一定弊端。“有利则都管，无利则推诿”的问题日益凸显。２００３年，在中国的政府机构改革中，将原国家药品监督管理局改组为国家食品药品监督管理局，同时，该机构被授予食品安全综合监督的职权，旨在最大程度地扭转多部门分段监管中存在的各自为阵、协调不力的局面。从理论上讲，这一举措对食品安全各监管部门形成监管合力具有重要意义。
２．《食品安全法》实施后的监管模式展望《食品安全法》已于２００９年６月１日起实施。该法在实质上仍坚持多部门分段监管的基本模式，但在原有监管模式的基础上创设了食品安全委员会这一国务院直属的食品安全议事协调机构，同时对其他食品安全监管部门的职责划分作出了局部调整。①笔者对这一立法模式表示赞同。原因在
万
方数据于，我国的多部门分段监管模式确实存在一些问题，这些问题也亟待改革，然而，若立足中国食品安全监管的实际并考虑食品安全本身的复杂性和多
榉眭，在近期迅速构建一个单一部门统一监管的食
品安全监管模式并不具有现实性，也没有任何一个部门能够在短期内承担保障１３亿人口食品安全的重任。
因此，我们认为，在坚持现有的多部门分段监管的基础上，建立并完善食品安全监管部门之间的协调机制、加大机构之间的协调力度，虽是无奈的次优选择，但的确是最具现实性和可操作性的选择。
根据《食品安全法》的相关规定，我国确立的食品安全监管模式可以用下表表示：
主要监管机构主要职责
食品安全委员会
食品安全综合协调部门食品安全综合监督部门，负责食品安全风险评估，食品安全标准制定、食品安伞信卫生行政部门
息公布、食晶检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故
农业行政部门
对农产品质量安全实施监督管理
质量监督部门
对食品生产环节实施监督管理
工商行政管理部门
对食品流通环节实施监督管理
食品药品监督管理部门对餐饮服务活动实施监督管理
商务、出入境检验检疫等分别对食品流通环节、食品部门
进出口实施监督管理
从以上图表可以看出，我国《食品安全法》确立了以食品安全委员会协调监管，以卫生行政部门综合监督，以农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督、商务、出入境检验检疫等多个监管部
①将原由食品药品监督管理部门负责的综合监督职责交由卫生行政部¨承担，食品药品监督管理部ｆＪ现承担食品餐饮服务环节的监督管理职责；将原由质量技术监督部门承担的食品安全标准的制定职责交由卫生行政部门承担，质量技术监督部门现承担食品生产环节的监督管理职责。
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门分段监管的模式。值得注意的是，食品安全委员会的设立是我国此次食品安全监管模式改革的一大亮点。在《食品安全法》实施之前，综合监督职能系由食品药品监督管理部门承担。如前所述，设置一个负责综合监督事宜的部门固然对克服多头分段监管的弊端具有重要意义，然而，无论是食品药品监督管理部门，还是现在承担综合监督职责的卫生行政部门均属于国务院直属机构，其地位与国务院其他机构之地位并无高低之别，因此，一旦其在履行综合监管职责的过程中遭遇“不配合”的部门，也只能“望洋兴叹”，心有余而“权力”不足。因此，设立一个国务院直属且地位高于其他食品安全监管部门的食品安全委员会，就成为立法智慧的最好体现。①
综上所述，我国《食品安全法》确立的食品安全监管模式既符合我国食品安全监管的实际情况，亦节省了重新设立单一监管体系的立法成本和行政成本，同时，也在最大程度上为克服多部门分段监管之弊端、加强部门配合与协作，进而建立一个分工明确、配合密切、执法高效的食品安全监管体系作出了进一步努力。
（三）《条例》中对食品安全监管模式的构想根据《食品安全法》的相关规定并结合具体实际，我们建议在《条例》中采取多部门分段监管与综合部门协调监管的食品安全监管模式，具体制度构想安排如下：
第一，重庆市人民政府设立食品安全委员会，其职责是统一组织、协调全市食品安全工作。
在具体的综合监管实务中，可以由重庆市食品安全委员会作为决策部门，由卫生行政部门牵头的其他食品安全监管部门负责执行，各部门可以在卫生行政部门的牵头之下，成立一个办公室，作为市食品安全委员会的办事机构。
第二，市卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。
第三，农业、林业、渔业、食品药品监督、质量技术监督、工商行政管理、商务（商贸）、公安、出入境检验检疫机构等食品安全监督管理部门，按照各自
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万
方数据职责对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监督管理：农业行政部门负责初级农产品生产环节的监督管理；质量技术监督部门负责食品生产环节的监督管理和生产许可工作；工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理和食品流通许可工作；食品药品监督管理部门负责食品餐饮服务环节的监督管理以及保健食品的卫生许可和监督管理，负责食品餐饮服务许可工作；商贸流通部门负责对生猪屠宰、酒类商品生产（除白酒外）和酒类商品流通实施监督管理。教育、建设、旅游、市政等市级政府有关部门应当按照各自职责，对相关行业或领域的食品安全工作进行管理和指导。
第四，为了应对食品安全监管实际情况可能发生的变化，《条例》进一步规定：市人民政府可以根据《食品安全法》和《条例》的实施情况确定或调整食品安全委员会以及各食品安全监督管理部门的具体职责，并将调整后的具体职责向社会公布。
二、食品安全监管部门的职责划分与评析
（一）立法指导思想的商榷与讨论
立法究竟宜“粗”还是宜“细”，一直是学界争论不休的学术话题，也是立法者必须面对的、需谨慎考量却难以准确把握的现实问题。我们认为，立法指导思想应视具体情况确定，不能一概而论。“宜粗不宜细”的立法思想是特定历史时期立法策略的智慧结晶，它在我国法制建设初期起到十分重要的作用，为我国在短时间内创制大量的法律，把社会活动基本纳入法制轨道奠定了基础，故其在特定的
历史阶段具有一定程度的合理眭。
然而，随着我国社会、经济、文化的不断发展。“宜粗不宜细”的指导思想使得法律缺乏可操作性的弊端逐渐暴露出来、过于笼统、原则的法律条文使得“有法必依”的实现面临着巨大挑战。有学者
①笔者近日通过网络获悉，国务院食品安全委员会的筹备已接近尾声，据卫生部知情人士表示．该机构的地位将高于国务院其他相关组成部门。（食品商务网．国家食品安全委员会即将成
立——该委员会主任将由国务院副总理担任，级别高于国务院其他
组成部门［ＥＢ／ＯＬ］．（２００９—０４一加）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．２１ｆｏｏｄ．ｃｎ／ｈｔ－ｍｌ／ｎｅｗｓ／３５／４５４０４６．ｈｔｍ．）
李燕：食品安全地方立法的重大疑难问题解析——以起草《重庆市食品安全条例》为视角
评估，在中国实施的法律法规中，执行得比较好的在１０％—２０％，基本上没有得到执行的在２０％左右，执行一般的在６０％左右峥。。同时，笼统概括的法律表述对国家机器的权力界定模糊，导致公权力的无限膨胀及相互间无休止的权力冲突。此外，市场经济体制的确立以及社会经济生活的复杂性和多样性要求立法指导思想向“精细化”转变。一部“良法”必须对人们的权利和国家机器的权力有着细致且清晰的界定。……一切国家机器如果没有法律清楚地界定其权力，就无法实行严格的法治‘７１。
众所周知，食品安全关乎每个人的身体健康和而，《食品安全法》不可能事无巨细地对全国每个地区所特有的食品安全问题做出详细规定，①此时，作“能细则细，无法细则粗”的立法思想，旨在切实贯值得注意的是，食品安全监管部门的职责分工
问题对于到顶监管体系，提高行政执法效率能起到
门的“三定方案”予以详定，以便于今后政府对部门明确地界定各个部门的具体职责划分，以使行政机出回应；且在已经具备细化职责的客观条件时，更万
方数据（结题稿）中，我们仍然保留了《条例》关于监管部门职责划分的细化规定。②
（二）食品安全监管部门职责协调机制的确立同时，为了应对食品安全监管具体情况的变化，地方性法规中可以规定相应的职责调整机制。③为加强监管部门之间的沟通与协调，我们也设计了监管部门之间职责配合机制，即“食品安全监督管理部门实施监督检查时，应当加强沟通和配合，及时将获知的不合格或者存在安全隐患食品的流向等相关信息通报有关的食品安全监督管理部门；监亦规定：“食品安全监督管理部门实施监督检查时，发现食品安全违法行为属于其他监督管理部门管门，并移交相关材料。有查处职权的部门应当立即品安全违法行为时，发现食品生产经营者的违法行值得注意的是，在《条例》立法评审会中，部分①比如《食品安全法》第４２条规定：“没有食品安全国家标准②该细化规定在前文“《条例》中对食品安全监管模式的构③在地方性法规中可以赋予地方人民政府调整各食品安全１５３
督检查可以合并完成的，应当实施合并或者联合检查。”此外，建立部门之间对不属于各自管辖的违法行为的移交机制也颇为重要，该机制的建立有助于及时调查、处理违法行为，保证食品安全，故《条例》辖的，应当立即书面通知有查处职权的监督管理部处理，不得推诿。食品安全监督管理部门在查处食为涉嫌构成犯罪的，应当依法移送公安机关处理。”
评审专家建议在《条例》中增加关于县级人民政府对本行政区域内的食品安全负总责的规定。我们经过分析后对该意见予以采纳，并在《条例》第４条规定：“县级以上人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，解决食品安全工作中的重大问题；统一领导、指挥食品安全突发事件的应对工作；建立健全并落实食品安全监
生命安全。２００９年６月１日起实施的《食品安全法》为保障公众食品安全奠定了坚实的基础。然为维护食品安全组成部分的地方性法规必须秉持彻执行《食品安全法》的相关规定，并着力解决各地
在食品安全监管方面存在的特殊问题。
至关重要的作用。在《条例》的立法评审会中，评审专家对食品安全监管部门的职责划分宜“粗”抑或宜“细”存在分歧。部分评审专家认为《条例》不应写明农业、质监、工商、食品药品监督、商贸流通等监管部门的具体职责，而应使条文简洁化、原则化，各部门具体职责可由市政府编制办公室根据各部职责进行灵活调整。然而，以食品安全监管部门负责人为代表的立法评审专家则认为，《条例》应清晰关行使职权时做到“心中有数”。对此，课题组经过深入调研和充分、细致的论证后认为，为了防止监管部门职责的交叉与重叠，避免遇到问题时各部门相互推诿以及“监管空白”等现象的继续存在，地方性法规理应对各部门呼吁细化职责的客观要求作应当对食品安全监管部门的职责作出明确、清晰的规定，以使《条例》更具可操作性。因此，在《条例》
的，可以制定食品安全地方标准。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定，并报国务院卫生行政部门备案。”再如《食品安全法》第２９条第３款的规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”
想”部分有详述。
监督管理部门具体职责的权力ｏ
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督管理工作机制和监督管理责任制，对各食品安全监督管理部门进行评议和考核。”上述规定旨在使县级人民政府各监管部门将监管过程中遇到的新问题、新情况以及食品安全重点、难点问题直接报告县级人民政府，以期将该行政区域内的食品安全问题在县级人民政府的层面就及时加以解决，亦有助于将县级人民政府在食品安全监管中的重要作用得以高效发挥。
（三）加强基层食品安全监管力度的设计我国中小食品生产经营者数量众多、分布广阔，为食品安全的全面监管带来极大困难。作为一个农业大国，我国有两亿多农户，大多从事分散种养；难以计数的食品生产加工企业中８０％以上是小企业，其中多数是１０人以下的小作坊；另外，散落于各处的手推车食品摊点的数量也颇为巨大。现阶段，农民组织化程度不高，集约化生产尚未形成；作坊虽小，却是增强经济活力的有效载体，而一个手推车摊点往往是一个困难群众赖以谋生的手段哺・。因此，如何在公众食品安全与个体生存发展之间寻求最佳平衡点，进而实现社会利益的均衡、构建和谐社会，是我们必须面对的一大难题。尤其是笔者所在的重庆市，其农村地域广阔，食用农产品生产经营者分布极为分散，这使得重庆比其他大中城市面临更多食品安全监管方面的挑战。
为了解决上述难题，加强对食品生产经营的安全管理并在最大程度上扫除“监管盲区”，在地方立法中应当在原有监管体制中加入乡镇人民政府和街道办事处的食品安全属地管理职责，将二者作为基层食品安全监管部门，在其下设立食品安全监督站，进而深入食品安全监管工作的第一线，这有助于食品安全日常监管工作在农村和城市街道的深度展开，亦能配合各食品安全监管部门的派出机构实施监督管理。同时，在食品安全信息建设方面，乡镇人民政府和街道办事处亦能够及时、全面地收集食品安全相关信息并向上级政府和主管部门报告，这对于在第一时间处理食品安全事故以及完善地方监管体系具有重要意义。
故《条例》在有关监管部门职责划分的条款中加入乡镇人民政府和街道办事处之属地管理职责一款，作出以下规定：“乡镇人民政府和街道办事处
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方数据对本区域内的食品安全负属地管理责任，乡镇人民政府应当设立食品安全监督站，协助县级人民政府各食品安全监督管理部门及其派出机构，做好食品安全的日常监督管理工作和食品安全信息通报工作。”
三、食品安全风险监测与评估制度分析
食品安全监管包括事前监管和事后监管。相对于出现问题后再确定补救措施的事后监管，事前监管制度的建立与完善显得更为重要。事前监管制度体现了“预防在先”的监管理念，便于发现食品中的潜在风险，亦有利于食品安全事故的防范。食品安全风险监测与评估即属于事前监管的制度安排。《食品安全法》在第２章用７个条文规定了食品安全风险监测与评估制度，首次对该制度需求作出回应。
（一）对我国食品安全风险监测制度的分析食品安全风险监测制度是指国家有计划有目的地在全国范围内、定期或长期针对一种或多种食品，一项或多项、已知或未知危害因子统一制定监测计划，在计划里统一方法、统一抽样、统一检验、统一上报结果，对危害因子进行横断面或长期队列追踪监测，分析可能存在的危险因素，制定预防措施一１。食品安全风险监测制度是风险评估和风险管理不可或缺的基础性工作，也是实施食品安全预警的主要信息来源。食品安全风险监测除监测食源性疾病的暴发和发现公众健康问题外，其监测结果亦有助于评估食品安全问题的性质和程度，确定风险评估的结果¨…。
《食品安全法》第１１条、第１２条规定了食品安全风险监测制度。根据上述条文规定，我国食品安全风险监测制度体现了以下特点：第一，我国食品安全风险监测制度的监测对象有３种，即食源性疾病、食品污染、食品中的有害因素；第二，我国食品安全风险监测制度系通过国家食品安全风险监测计划来落实；第三，国家食品安全风险监测计划的制定、实施主体为国务院卫生行政部门及其会同的国务院有关部门；第四，省级地方人民政府卫生行政部门在国家食品安全风险监测方案的基础上，结
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燕：食品安全地方立法的重大疑难问题解析——以起草《重庆市食品安全条例》为视角
合本行政区域之具体情况制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。第五，建立了食品安全风险监测计划的调整机制。至此，由上述规定构建的食品安全风险监测制度对我国食品安全风险的预防和控制奠定了重要基础。
（二）《条例》对食品安全风险监测制度的构建依据《食品安全法》的上述规定，《条例》对食品安全风险监测作出了如下制度安排：“市人民政府卫生行政部门应当建立食品安全风险监测和评估制度，对存在或者可能存在食品安全隐患的状况进行风险评估．．．…・组织建立全市统一的食品安全监测体系，根据国家食品安全风险监测计划，结合本市具体情况，会同其他食品安全监督管理部门制定、实施食品安全年度监测计划和食品安全风险监测方案。本市农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向市卫生行政部门通报。市卫生行政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全年度监测计划。”
如上所述，在《条例》中重庆市的食品安全监测制度系由年度监测计划和风险监测方案组成，且由卫生行政部门会同其他部门制定和实施；同时，年度监测计划随食品安全风险信息的变化而作出适时调整，有利于及时发现问题、解决问题，增加食品安全年度监测计划的科学性与合理性。
此外，在《条例》食品安全风险监测部分，我们作出了突出监管重点的制度设计，即“本市食品安全风险监测方案应当结合本市不同行政区域的食品安全具体情况，突出监管重点。各食品安全监督管理部门应当将食用农产品以及国务院卫生行政部门经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品作为监管重点。”该制度设计主要考虑到重庆食用农产品监管难、监管盲区多等食品安全监管之特殊性，故将食用农产品作为监管重点。同时，根据《食品安全法》第１７条的规定，对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予
以公布。因此，我们认为，该高风险食品也应作为
重庆市食品安全的监管重点。
（三）对我国食品安全风险评估制度的分析
万
方数据风险评估起初在股票、国防等领域应用较多，随着食品安全问题１３益凸显，风险评估也成为国际通行的食品安全风险防范措施。美国、欧盟、１３本等国家和地区开始在食品安全领域引入风险概念，在其食品、农产品质量安全管理中广泛应用风险评估制度¨¨。《世界贸易组织协议》附件中的《卫生和植物检疫措施协定》（Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ
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ｔｉｏｎｏｆＳａｎｉｔａｒｙａｎｄＰｈｙｔｏｓａｎｉｔａｒｙ
Ｍｅａｓｕｒｅｓ，以下简称
｛ＳＰＳ协定》）将风险评估定义为：进口国根据可能采用的ＳＰＳ措施，对其领土上某些害虫或疾病的进入、存在或传播的可能性，以及对潜在的生物学和经济影响进行评价，或对食品、饮料和饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病菌的存在对人体和动物
的健康可能造成的不良作用进行评估¨“。
我国《食品安全法》首次确立了食品安全风险评估制度。根据该法第１３条至第１７条以及《食品安全法实施条例》的相关规定，我国食品安全风险评估制度具有以下特点：
第一，风险评估的对象是食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害；
第二，食品安全风险评估是一项涉及众多学科、综合性极强的工作，系由卫生行政部门进行组织并成立由各方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估；
第三，风险评估的依据为食品安全风险监测信息、科学数据及其他有关信息，并运用科学方法进行评估。
第四，需要进行食品安全风险评估的情形为：国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患。具体而言，即：（１）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；（２）为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；（３）发现新的可能危害食品安全的因素的；（４）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；（５）国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。
第五，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。
第六，食品安全评估结果对综合分析食品安全
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现代法学
状况以及出具食品安全风险警示重要影响。
综上所述，《食品安全法》的相关规定为我国食品安全风险评估制度得以落到实处提供了有效的措施。
（四）《条例》对食品安全风险评估制度的构建根据《食品安全法》的相关规定并结合有关实际，我们在《条例》中作出如下制度安排：
第一，规定了建立食品安全风险评估制度的主体，即市人民政府卫生行政部门。“市人民政府卫生行政部门应当建立食品安全风险监测和评估制度，对存在或者可能存在食品安全隐患的状况进行风险评估”。
第二，规定了风险评估的情形及安全隐患的处理机制。“本市卫生行政部门通过食品安全风险监测、接到举报或者接到其他食品安全监督管理部门的报告发现食品没有食品安全标准或者发生《食品安全法实施条例》第１２条规定的情形的，市食品安全监督管理部门可以依据各自职责立即实施责令停止购进、销售相关食品的临时控制措施；必要时可以对相关企业、区域生产的同类食品实施临时控制措施；本市卫生行政部门应当立即组织进行检验和食品安全风险评估，出具评估意见，并及时向各食品安全监督管理部门通报评估结果，作为制定、修订食品安全地方标准和对食品安全实施监督管理的依据。
食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，市食品安全监督管理部门依照本条例的规定采取临时控制措施，需要制定、修订食品安全地方标准的，市卫生行政部门应当立即制定、修订。
采取临时控制措施的条件和原因消除后，市食品安全监督管理部门应当及时解除临时控制措施。”
从上述内容可以看出，《条例》对发生食品安全隐患时的处理机制作出了创新性的规定，即前述关于采取与解除临时控制措施的构想。我们认为，为了保障公众食品安全，一旦发生食品安全隐患，在卫生行政部门组织进行食品安全风险评估的同时，其他食品安全监管部门应当立即采取Ｉ临时控制措施，将食品的潜在风险控制在最小范围内，避免不安全食品损害公众健康。此外，由于临时控制措施
１５６
万
方数据对食品生产经营者具有重大影响，若临时控制措施的条件和原因消除后，有关部门应当及时解除临时控制措施，以保障正常的食品生产经营秩序。
四、“五小”食品监管的重点调研与立法规制
（一）“五小”食品的监管难点分析
据调查，我国食品分２８大类、５００多种，大约有１００多万企业从事食品生产、加工。大约有７０％以上的食品加工企业是１０人以下的小企业，布局分散的小企业给生产监管带来很大难度¨引。我们通过向重庆市各食品安全部门发放问卷调查的形式了解到，五小食品主要包括食品生产加工小作坊（包括采取“前店后厂”形式的食品生产经营者）、食品小摊贩、小食品店、小餐馆、小农贸市场等生产经营的食品。“五小”食品系食品安全监管机构对上述各类食品的统称，并非一学术概念。目前对“五小”食品的概念无统一界定。由于“五小”食品生产经营者的生产经营规模较小，以个体营业为主，普遍存在无证经营①、资金缺乏、加工设备落后、生产和管理９０＿ｌｋ人员素质不高、缺乏管理理念或管理制
度缺失等弊端，使得“五小”食品成为食品安全监管
的一大难点。
《食品安全法》在表述上并没有采用“‘五小’食品”一词。然而，该法第２９条第３款对“五小”食品中的食品生产加工小作坊和食品摊贩作出规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”从该规定可以看出，《食品安全法》对食品生产加工小作坊和食品摊贩之监管的规定比较笼统，将具体的管理办法交由地方立法机关制定，因此“五小”食品监管问题成为《条例》的重点调研对象，如何制定具有可操作性的
①重庆市有４０００多家小作坊，其中持证经营的只有２０００多家。（食品商务网．重庆启动食品安全条例立法［ＥＢ／ＯＬ］（２００９—０８—０１）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．２１ｆｏｏｄ．ｃｎ／ｈｔｍｌ／ｎｅｗｓ／３５／４８７９９２．ｈｔｍ．）
李燕：食品安全地方立法的重大疑难问题解析——以起草《重庆市食品安全条例》为视角
中国饮食文化具有多样性，食品摊贩经营的特色小吃深受广大群众的青睐。然而食品摊贩在食品安全意识、法律意识等诸多方面都存在不足，给公众食品安全和环境卫生带来很大隐患，同时，由于食品摊贩具有流动性和成本低廉的特点，食品安全监管部门难以通过常规手段纠正其不规范行为或彻底取缔其违法经营行为。很多地方政府曾对食品摊贩进行专项整顿，虽然取得了一定的成绩，但食品摊贩的安全隐患总是“野火烧不尽，春风吹又生”。
我们认为，解决好食品摊贩监管问题的关键在于建立长效监管机制，即将食品摊贩进行集中管理，克服因流动性强而带来的监管不力的弊端。《条例》规定：“街头食品摊贩应当在指定的区域经营。县级以上地方人民政府应当采取措施使街头食品摊贩进入城乡集贸市场、店铺等固定场所经营，对其进行统一管理。”同时，由于食品摊贩行业属于食品流通领域，应由工商行政部门负责监管。故《条例》规定“本市鼓励街头食品摊贩取得流通许可证”以加强食品摊贩经营的规范化管理。
（四）《条例》对各监管部门在“五小”食品监管方面的职责分工
“五小”食品监管的复杂性决定了其监管主体的多元化。我们在深入调研并征求重庆市食品安全各监管部门意见的基础上，对各部门在“五小”食品监管方面的分工作出如下安排：
“五小”食品监管部门
职责分工
负责对食品生产加工小作坊和“前店后厂”的监管并逐步对其实施生产许可
对由大型超市自设或者在大型超市内承包租赁店面的卤制品、熟食等售卖点以及统一配送的连锁加盟形式的卤制品和熟食卖点、小超市．小杂食店等食品生产经营者实施监督管理，使其逐步取得流通许可证
对小餐馆、肉食烧烤处、冷饮料售卖处等食品生产经营者实施监督管理，使其逐步取得餐饮服务许可证
监管措施是摆在课题组面前的重大难题。
（二）《条例》对生产加工小作坊与“前店后厂”的规定
为了加强对“五小”食品的监督管理，《条例》首先对食品生产ＮＩ，ｂ作坊和采取“前店后厂”经营模式的生产经营者的定义作出界定：食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统的、低风险的食品生产加工活动，且没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。①因此，食品生产经营小作坊具备以下特征：固定从业人员少，一般在１０人以下；有固定的生产场所，生产条件简单；未取得食品生产许可证。采取“前店后厂”经营模式是指前面是门店后面做加工，集加工或分装、销售为一体，实行“一条龙”经营的经营模式。主要包括蛋糕房、酱腌菜加工处、熟肉食店（小熟食店）、食醋酱油酿造处、酒作坊、小油坊、散酒售卖点、卤制品加工作坊（小卤菜店）等。
根据《食品安全法》第２９条第３款的规定，《条例》作出如下制度安排：“食品生产加工小作坊应当符合《食品安全法》规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，具有固定的场所，生产设施、设备基本满足食品质量安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害。”同时，为了从生产源头上保障食品安全，《条例》将生产加工小作坊和“前店后厂”的监管主体确定为负责监管食品生产环节的质量监督部门，并要求该部门“督促二者完善生产条件等过渡措施，提供一揽子整改方案，帮助其合理运用生产工艺，完善和提高食品生产加工条件，并逐步取得生产许可证。”我们认为，解决上述二者监管难的重要措施在于引进许可制度，使其步入合法经营、规范经营的正轨。
同时，为了更好地落实上述制度，《条例》对违法食品生产加工小作坊等规定了处置措施，即“对于不符合《食品安全法》以及本条例规定的生产条件的食品生产加工小作坊，有关食品监督管理部门规定其整改期限使之逐步具备生产条件，逾期仍达不到相关生产条件的，由有关食品安全监督管理部门予以取缔。”
（三）《条例》对街头摊贩监管制度的构想
质量监督部门
工商行政管理部门
食品药品监督管理部门
①该规定与国家质量监督检验检疫总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》的通知（国质检食监［２００７］２８４号）中对小作坊的界定相一致。
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万方数据
现代法学
从以上表格可以看出，《条例》根据“五小”食品的各自特点，将“五小”食品的监管职责赋予不同的监管部门，旨在提高监管部门的监管效率，降低单一部门独立监管的难度，为“五小”食品监管提供了一条新的路径。当然，我们对“五小”食品监管措施的构想仍在不断探索当中，上述措施仍需接受实践的检验。
五、避免重复检验的制度设置问题
长期以来，我国多部门分段监管的食品安全监管模式，使得我国食品检验机构设置分散、低水平重复建设、检验信息不能共享。这些又导致重复检验现象不断。重复检验不仅对检验机构的人力、物力资源以及检验经费造成浪费，而且会给食品生产经营者带来极大不便；因此，该问题已成为食品安全监管中亟待完善的内容之一。
我们认为，尽快整合食品检验资源，构建食品检验结果信息共享机制是解决相关问题的必要举措。令人遗憾的是，《食品安全法》对于解决重复检验问题的现实需求并未作出回应。只是在抽检费用的承担方面作出一些规定①。因此，课题组在《条例》中对解决重复检验问题细化如下：
第一，为了加强检验信息共享，《条例》规定应当建立检验信息共享机制，并将主体规定为市卫生行政部门。因卫生行政部门是食品安全综合监督机构，并且是食品安全信息公开的主体之一，因此其对食品安全检验信息的掌握更为全面。同时，《条例》规定对同一生产批次的食品检验数据，相关食品安全监督管理部门应当直接采用，以将检验信息共享落到实处。
第二，为了防止上下级或者同级监管部门之间出现重复抽检行为，《条例》对重复检验行为作出了禁止性规定，即“已经经过上级或同级食品安全监督管理部门抽查检验的食品，下级或同级食品安全监督管理部门不得对该同一食品同一批次进行重复抽查检验”。
第三，为了防止同一行政区域内行政级别和部门类别不同的监管机构之间发生重复检验行为，《条例》规定：“已经有关食品监督管理部门抽查检验的同一批次的食品，本行政区域内的其他食品监
１５８
万
方数据督管理部门不得重复抽查检验。
第四，在遵循《食品安全法》对检验费用的相关规定的基础上，为了保障食品安全监管部门的必要经费，《条例》规定：“食品安全监督管理部门实施监督抽查，不得向食品生产经营者收取任何费用，所需费用由市政府专项经费列支。但若经检验发现食品属不安全食品的，检验费用应当由该食品的生产经营者承担。”
《条例》的上述规定在实质上并未与《食品安全法》第６０条之规定相冲突。后者的确规定“进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。”然而，若仔细揣摩立法者的意图就会发现，该规定旨在保护合法经营者之正当权利。同时，经过对重庆市各食品安全监管部门的研讨，我们发现各部门普遍反映的检验经费不足问题，这不利于检验工作的顺利展开，面对诸多需要检验的食品，各部门在经费不足的情况下心有余而力不足。因此，在遵循《食品安全法》基本精神的前提下，《条例》规定了在通常情况下监管部门不得向生产经营者收取检验经费，但“若经检验发现食品属不安全食品的，检验费用应当由该食品的生产经营者承担”。这样，也可在保障检验经费的同时，对食品生产经营者依法生产经营作出警示。据悉，市工商行政部门已逐步实施该制度，且收到了良好的效果。
结语
食品安全问题复杂性和特殊性决定了食品安全监管－Ｔ作和食品安全法律体系建立和完善将是一项长期复杂的系统工程。《食品安全法》及《食品安全法实施条例》的出台为食品安全地方立法指明了方向，同时也为地方立法留下了解决诸多疑难问题的制度空间。我们期待着通过本文对食品安全地方立法若干疑难问题的探讨，与各位食品安全专
①＜食品安全法＞第６０条第２款、第３款规定：“县级以上质
量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部ｆ】应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。～县级以上质最监督、工商行政管理、食品药晶监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。对检验结论有异议的，可以依法进行复检。”
李燕：食品安全地方立法的重大疑难问题解析——以起草《重庆市食品安全条例》为视角
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本文责任编辑：卢代富
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万方数据
食品安全地方立法的重大疑难问题解析——以起草《重庆市食品安全条例》为视角
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
李燕， LI Yan
西南政法大学,重庆,400031现代法学
MODERN LAW SCIENCE2010,32(2)
参考文献(21条)
1.该细化规定在前文"《条例》中对食品安全监管模式的构想"部分有详述
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21.将原由食品药品监督管理部门负责的综合监督职责交由卫生行政部门承担,食品药品监督管理部门现承担食品餐饮服务环节的监督管理职责;将原由质量技术监督部门承担的食品安全标准的制定职责交由卫生行政部门承担,质量技术监督部门现承担食品生产环节的监督管理职责
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_xdfx201002016.aspx