中国养老保险制度浅析
摘要：近年来,养老问题已成为世界各国所面对的一个重要的社会问题,不论是发达的资本主义国家如日本,还是发展中国家如中国,人口老龄化问题越来越严重,养老金的支出占了一定比例的国民生产总值。中国政府、企业、社会都已经感到养老金支付的压力正在显著加大。与城市相比,农村老龄问题的压力更大,西部和贫困地区尤为严峻。
An Analysis of the Evolution of China's Pension Policy
XIAOCHUN SU
(Xiamen University)
ZHIYONG YANG
(Chinese Academy of Social Sciences)
Abstract This paper reviews the evolution of China’s pension reform. It is suggested that during the economic reform China’s pension system is influenced by different interest groups. When facing large funding gaps and empty individual accounts, the system is imposed heavy burden now. We are finding how the interest groups could affect the next coming pension reform. China’s selecting a feasible pension system calls for further discussions.
JEL Classification H55；P31；P35
关键字：养老保险制度，养老保险存在的问题，公共财政，国企改革
在世界60亿总人口中，超过65岁以上的老年人已经达到5.78亿,接近10%,中国是世界上总人口和老年人口最多的国家，至今60岁及其以上老年人已达1.3亿之多，占世界老年人口的1／5，并且超过了我国总人口的10％。如果以65岁及以上的老年人口的比例为标准,一旦这一指标超过7%,即可认为该国(或地区)的人口进入了老龄化进程。当今世界已有50多个国家(或地区)进入老龄化,主要是欧美发达国家,70年代中期许多发展中国家如澳大利亚、新西兰、日本、香港、新加坡先后步入老龄化的行列，我国也将在本世纪初进入老龄化阶段。多年以来为解决老有所养的问题,各国根据自己国情建立起富有特点的养老保险制度,其中包括以反映贡献与享受相联系的德国模式,反映优厚公共补贴特点的瑞典模式以及仅对特定低收入者提供的澳大利亚模式。 中国是世界上人口最多的国家，近些年中国人口的年龄结构也在发生着强烈的改变，中国正逐渐面临一个新的挑战：人口老龄化问题。中国不仅是世界上人口最多的国家，而且是世界老龄人口最多的国家。各项科学研究得出的数据显示：中国人口老龄化问题不仅在纵向上而且日益体现为横向的。社会各界人士越来越关注这方面的问题。
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之
一。所谓养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。
我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高。为此，我国的养老保险由三个部分（或层次）组成。第一部分是基本养老保险，第二部分是企业补充养老保险，第三部分是个人储蓄性养老保险。我国的养老保险经历了多次改革。
到了1998年开始实行11个行业统筹移交地方管理的措施时，改革已经非常明确要建立统账结合的部分基金制养老保险制度，扩大养老保险覆盖面，提高社会统筹水平。然而，所有的改革都同样地回避了最重要的一个问题——即转型成本由谁支付？转型成本主要就是国家对“老人”和“中人”【1】欠下的隐性债务【2】。由于以前实行现收现付的养老保险体制，企业没有留存利润，到老的时候由国家统一发放养老基金。实行
部分基金制的养老保险制度后，由于企业要自己承担职工养老保险的支付，但企业在之前没有养老保险基金的积累，因此支付退休职工的养老保险金成了问题。
而且，个人账户空账运转，无疑带来了未来养老金支付的风险。如果最后无法化解风险，那么只能由财政兜底，这更徒增了中国未来的财政风险。据世行一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口甚至有9万亿元之巨【3】。在人口老龄化趋势下，统筹账户支付需求也越来越大，财政风险的未来不确定性让人们不得不重新思量养老保险制度的下一个出口在哪里。于是政府开始寻找养老保险制度改革的新突破。改革源于现阶段的巨大困难。
1．巨额转型成本带来财政支出压力
从现收现付制过渡到基金积累制或是部分基金制，不管对哪个国家来说，都将产生巨大的转型成本。世界银行的研究表明，养老保险隐性债务是各国养老保险制度改革过程中存在的一个普遍现象，多数国家的养老保险隐性债务相当于国内生产总值的
100%-200%之间【4】。养老保险制度转轨是隐性债务产生的直接原因。“老人”的退休金和“中人”的过渡性养老金，以及个人账户被透支部分的名义增值额和发放过程中因种种原因而增加的部分，便构成了由体制转轨而派生的养老保险隐性债务（中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革委员会联合专家组，2006）。世界银行、中国劳动和社会保障部科研所、国务院体改办和其他一些学者都对中国养老保险的隐性债务做过测算，虽然测算结果相差很大，但都表明这种制度转轨带来的成本的确是一个不小的负担。
2．中央财政对养老保险基金补贴的不断提高带来财政压力
由于基金支付缺口的现实存在性，每年中央财政都会抽出很大一部分资金用于补贴养老保险，并且每年补贴的数量攀升速度很快。
3．养老保险基金收入和养老保险基金支出的实际缺口也在扩大
虽然中央财政的补贴不断提高，但现行的养老保险制度仍然存在很大的支付缺口。如果按每期基本养老保险基金收入和基金支出是否有结余来看，似乎每期收入都可以承
受住支出的巨大压力，但是，一般来说，养老保险基金支出是指支付给养老金收益人的金额，那么若用当期离休退休退职费作为基金支出金额来看，基本养老保险基金是入不敷出的。
2006年1月1日起,养老基金个人帐户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人帐户。这一改革目前还存在着较大的争论,争论的焦点主要是现有职工是否要为社会转型成本买单以及政府的责任和改革透明度的问题。其成效如何,还有待时间的检验。如何摆脱我国养老保险金支付的危机是当前的一个核心问题。为缓解因养老保险基金支付危机对国家政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击,国家应采取如下对策：
1、适当提高退休年龄,降低当期支付规模。据国际劳工局估计,“退休年龄从60岁提高到65岁,养老金负担能下降近50%。”我国现阶段男性60岁和女性55岁的退休年龄规定于50年代初,当时我国居民平均预期寿命仅49岁,而目前已上升到70岁左右,因此,在我国提高退休年龄存在着较大的空间。当然,提高退休年龄在短期内有可能加大就业压力,但就中长期而言,提高退休年龄无论是对促进养老保险制度的顺利转制,还是提高我国经济的国际竞争力都是有益的。
2、不断扩大参保人数的覆盖面。目前,城市中实际参保人员与实际退休享受退休金待遇人员的负担比很低,因此要以个体工商户和灵活就业人员为重点,进一步扩大覆盖面。参保对象包括民营企业的雇工人员、大型商业企业的联销人员、超级市场的新用人员和更多的个体业者及社会自由人。
3、拓宽养老保险基金的融资渠道。由于我国养老保险基金薄弱、积累不足,加上在新旧制度转轨过程中需付出较大的转制成本,从而在相当一段时间内存在着巨大的资金缺口,为此有必要采取多种融资手段:一是税收融资。二是国有资产变现融资。三是债券融资。
4、对养老保险基金进行有效运营使之保值增值。鉴于目前我国实际工作中的一些问题,国务院规定首先应保证基金不流失,不被挤占、挪用,并进一步考虑其增值。与此
同时,养老保险金如不能高效运营增值,基金便难以保值,难以满足不断增长的养老保险支付需求。因此,要认真研究养老保险基金的保值增值的办法与措施,逐步使基金运营走向市场,实现基金的合理组合和最大增值。提高储蓄与购买国债的收益率,实现基金的多渠道投资,避免风险过于集中。
5、加强养老保险基金管理。养老保险基金的管理包括行政管理和营运管理。首先要统一行政管理机构的设置,制定政策、规划,加强监督、指导,从根本上克服政出多门、各自为政、扯皮内耗等问题;其次,明确养老保险基金经办机构的性质;再次,确保养老保险基金营运机构的条件。随着养老基金积累额的增大,经金融管理机构审核后符合条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等都可成为养老保险基金的营运机构。同时,使养老保险基金投资机构选择权、基金保管权和投资营运权分属不同机构,使之互相制约和监督,以有利于从根本上保证被保险人的利益。最后,强化养老保险基金监督机构的职能。强化内部监督的同时还要加强外部监督,财政和审计部门对养老保险基金营运负有重要的监管职能,加强对养老保险基金经办机构、营运机构的日常工作进行监督,防止养老保险基金被挤占、挪用、浪费,以提高其使用效益。
随着中国越来越严重的人口老龄化，养老保险日趋重要，我们必须将注意力从单纯的保险和社会保障扩大到长期的经济发展质量以及从保险、社会保障体系本身,扩大到社会经济生活各个层面相互衔接与相互作用上来,使保险、社会保障与经济可持续发展和构建和谐社会统一起来。养老金支付危机解决的根本措施还是在发展经济,只有经济总体水平和实力达到一定的高度,中国才能最终解决这个问题，老百姓才能得到更好的保障。
参考文献：
[1] 中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革委员会联合专家组，《中国社会养老保险体制改革》，上海远东出版社，2006年版。
[2] 任 波，“养老保险改革不能承受之重”，《财经》，2005年12月12日。
[3] 杨志勇，《比较财政学》，复旦大学出版社，2005年版。
[4] 袁志刚，“中国养老保险体系选择的经济学分析”，《经济研究》，2001年第5期。
[5] 封 进，“公平与效率的交替和协调———中国养老保险制度的再分配效应”，《世界经济文汇》，2004年第1期。
[6]任波，“企业养老保险制度演变图”，《财经》，2006年8月21日。
[7]任波，“八省市养老改革方案举旗不定”，《财经》，2006年5月15日。
注解
【1】“老人”是指养老金制度改革前就已经退休的职工；“中人”是指养老金制度改革前参加工作，改革后才退休的职工，他们退休后的养老金出了基础养老金和个人账户养老金之外，还包括追加的过渡性养老金。相对应的，“新人”是指在改革后参加工作的职工。
【2】“老人”和“中人”在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后这批“老人”和“中
人”过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的“隐性债务”。——见任波，“八省市养老改革方案举旗不定”，《财经》，2006年5月15日。
【3】任波，“企业养老保险制度演变图”，《财经》，2006年8月21日。
【4】任波，“八省市养老改革方案举旗不定”，《财经》，2006年5月15日。