作者：张卫东
地方政府管理 1999年06期
一
行政改革一直是当代各国普遍关注的问题，美国前总统罗纳德·里根针对当时政府所面临的沉重赤字，膨胀的机构，低下的效率，严重的腐败等问题就曾尖锐地指出：政府不是解决问题的办法，政府是问题本身。1997年6月25日发表的世界银行《1997 年度世界发展报告》得出的结论是：有效的政府是经济成功的基础。但报告同时指出，建立有效的政府并不容易，唯一可行的途径就是对政府进行改革。但是，认识到改革的重要性和进行改革并不意味着就一定能取得成功，世界上绝大多数国家在面对已经进行了的或正在进行的改革所取得的实际进展和实际功效与预期目标的差距时，都显得很是无奈。如在美国，反对官僚主义、改革政府的结果，正如一则笑话所说的那样：“只有一个规则，第一个动（指改革）的人输。”（注：[美]M ·伯恩斯等：《美国式民主》第631页，中国社会科学出版社1993年版。）在西班牙， “公务员与整个社会都要求行政改革。很难理解为什么历届政府都失败了。”（注：《西方国家行政改革述评》，第217页，国家行政学院出版社1996 年版。）
在我国，新中国成立以来，为适应社会发展和形势变化的需要，完善行政管理与行政体制，我国进行了多次行政改革，其中规模较大的就有8次。但回顾建国以来的多次行政改革，我们不能不承认收效甚微。 “相对于经济领域的改革而言，我国行政改革总体上说是滞后的。”（注：中德联合举办的“行政管理现代化在社会、经济发展中的作用”研讨会发言，见《社会科学报》1997年11月6日。 ）象机构改革就一直没能逃出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。之所以这样，一方面与对改革的理论认识不足有关，革命导师列宁曾说过：没有革命的理论，就不会有革命的运动。早在80年代初，邓小平同志就指出：精简机构是一场革命。既然是革命，缺乏充分、正确的思想准备与理论指导，焉能保证机构改革的顺利进行。另一方面，这也与改革的封闭倾向有关。（注：赵立波《政府行政改革》山东人民出版社，第297页。 ）政府既是改革者，又是改革对象，而由于缺乏正式渠道，社会力量（积极性、信息支持、智力资源等）既很难直接转化为改革推动力，也难以对改革进行情况及结果进行及时反馈与监督控制，社会参与度差。政府机构改革中出现的问题很难得到及时根治。
二
有人形象地把政府的作用比喻为掌舵而不是划桨，借用这一比喻，这里我们不妨把行政改革的理论和社会力量支持分别喻指行政改革中的舵和桨；没有科学的理论，政府机构的改革就难以把握方向。而没有社会力量的支持，则政府机构的改革就不可能达到预定的目标。现在，就我国的政府机构改革而言，从开始的行政改革只是在围绕权力收放、机构人员增减、机构合分等浅表层上做文章，到深层次的政府职能定位和转变，表明我国对改革理论的认识正在逐步深入。当然，理论认识还需进一步加强，才能满足不断发展的客观现实的需要。而在政府机构改革的社会力量支持方面，则还需要我们去进一步研究和认识。
支持政府机构改革的社会力量，这里我们可以理解为除了政府公务人员以外的一切社会公众。目前，由于我国的政府机构改革次数较多，已成为一种经常性、老生常谈的事物了，因此，从很大程度上讲，社会公众已对改革失去了新鲜感与震摄力。在这种情况下，要唤起社会公众（即社会力量）对政府机构改革的支持，首先要做的就是必须引起社会公众对政府形象的认同。一般而言，社会公众是在直接或间接同政府打交道的过程中产生了对政府形象的认识与评价。而社会公众中的绝大多数不是行政学者，他们不可能从理论上对行政机构改革的内涵有多么深刻的认识，因此可以说，社会公众对政府机构改革更为关注的是他们可感受到的政府外部形象的变革。当政府外部形象的变革能使他们产生共鸣时，他们就会认同，就会支持；反之，则对改革兴趣不浓。如前所说，社会公众是政府机构改革中必不可少的社会力量支持，因此，我们必须要研究一下社会公众是从哪些方面来认识政府的外部形象的，社会公众心目需要的理想政府形象又是怎样，如何去塑造政府的新形象以取得社会公众的认同，从而引导他们对政府机构改革的支持，把政府机构改革推向深入。
三
目前，一个不可否认的事实是，现在社会公众对政府形象的评价并不高。在他们同政府接触的过程中，对政府机关里存在的问题感受最深有的以下几个方面：政府工作人员的公仆意识不强，办事效率低下，透明度不高，腐败浪费现象严重，等等。而所有这些问题，都需要政府部门在机构改革的同时花大力气予以解决的。因为行政改革不仅指机构重组、权力划分、职能配置、人员调整等机构“硬件”方面，（注：赵立波《政府行政改革》山东人民出版社，第303页。）还包括管理技术、 管理方法、运行程序及工作态度、价值观念、组织文化等组织“软件”方面的改善、优化和调整。但从实际操作看，改革中重要硬件、轻软件的现象非常普遍。原因是：组织硬件的改进目标容易，但技术、观念、心态等软件方面的改进则目标琐碎且难以确定。作用、收益不直接而且难以测定，操作费时费力。历次行政改革难逃怪圈命运的主要原因之一，就是管理技术、行为等软件改进没跟上。同时，正是这些没能很好改善的“软件”却直接影响了社会公众对政府形象的评价。现在，就我国的行政机构改革而言，一方面要重视硬件的改革，另一方面，更要重视软件方面的改革改进。这里具体说来，就是要解决好影响社会公众对政府形象评价的以下几个重要方面，重新塑造政府在人们心目中的新形象，从而巩固政府机构硬件改革方面所取得的成果。
1、廉价政府 不管人们是否和政府打过交道， 政府都始终摆在人们的眼前。政府机关的外部建筑设施、政府官员的衣着形象、车辆配备等方面，可以说是人们对政府的第一印象。心理学表明第一印象在很大程度上左右了人们对事物对象以后的看法。然而，现在我们的政府留给社会公众的第一印象是政府本身就是一个庞大的耗资机器，这与马克思在总结巴黎公社革命经验与教训时所作的关于廉价政府的论述的区别实在太大。巨大的政府行政开支已是社会经济发展的沉重负担，同时，更为严峻的是，政府的铺张浪费是腐败现象的最好温床。这正如英国行政学教授帕金森的一个定律所指出的那样：一个行政机关的内部日趋腐败，而机关的外部建筑则日趋华丽，所以一看到华丽的建筑，便可推测该机关正在腐败。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“反对腐败是关系到党和国家生死存亡的严重政治斗争。”而治理腐败的一个极为重要的方面就是要解决政府的“廉价”危机。
2、公仆意识 从理论上讲，政府是人民的政府， 政府的官员是人民的公仆。在实际生活中，人民的好公仆象焦裕禄、李润五、孔繁森等典型代表也不胜枚举，但由于受传统的“官本位”意识和其它一些因素的影响，象政府的“门难进、脸难看、话难听、事难办”等问题就还不只是个别现象。主仆关系的颠倒、主人对仆人的“敬畏”，极容易使得政府和人民之间产生距离，使得政府失去人民的信任，造成政府权威的大量流失，从而导致政府的“合法性”危机（注：“合法性”为M ·韦伯用语，指与自愿服从相关的对命令——服从系统的认可与信仰。）。虽然目前这种“合法性”危机的程度不足以影响政府存在的正当性，影响政府贯彻自己意志的决心与能力，但已在一定程度上造成响应性、配合性不足等问题。比如现在人民群众对政府的响应、配合程度与50年代相比就已存在较大的差距。现在，对政府而言，只有解决好公仆关系才能再一次地唤起人民群众对政府的信任，才能得到社会公众对政府机构改革的支持。
3、效率问题 早在改革开放之初， 邓小平就指出：党政机关“机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任、不过信用、公文旅行、相互推诿……都已达到令人无法容忍的地步。”（注：《邓小平文选》第二卷，第287页。）十几年过去了， 政府机关办事效率低下的问题依然是一个不争的事实。这一方面与政府组织体制本身的弊端有关，正如日本学者占部都美所言：“组织一旦建立，组织的存续就成为组织的最终目的。”于是导致组织机构越来越庞大，数量越来越多，做一件事便不可避免地要经过更多的环节，效率低下就不难想见了。另一方面，效率问题更与行政机关工作人员的工作态度有关。如前所说，行政人员的公仆意识普遍不是很强，办事拖拉似乎成了行政人员的职业病。目前，由于政府工作效率低下，已严重影响了人们对政府的信任，这种现状亟需予以改变。
4、透明度问题 行政工作的透明度，又称之为行政公开， 是二战后行政发展的一个新趋势。就我国而言，我国宪法第二条已明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，从本质上讲，行政公开应当是我国人民民主的应有之义。但在实际运作过程中，行政公开化的步伐却显得比较缓慢。由于行政工作的透明度不够，就很难发扬社会主义民主，行政工作也难免有“暗箱操作”之嫌，更为重要的是，由于缺乏透明度，腐败现象极易滋生，所谓“浑水好摸鱼”。而行政公开则可以防腐，既“阳光普照能杀菌”。公开是民主的增长点，又是腐败现象的抑制点。（注：罗自刚《行政公开与腐败》，见《行政与法》1998年第1期。 ）正如邓小平同志指出的：“公开政事，让群众监督，只有好处，没有坏处。”当前我国的行政机构改革要加快落实行政公开，以便更好地接受群众监督和进一步发扬社会主义民主。
社会公众充分认可的政府新形象是政府行政机构改革的根本目标之一，决定社会公众对政府新形象评价的上述几个方面也正是我国行政机构改革所要解决的问题。从这个角度我们可以说行政机构改革与政府新形象的塑造是一个矛盾统一体的两个方面，它们互为条件，而联系它们的纽带就是广大的社会公众。因此，在行政机构改革中，只要始终坚持把社会公众的利益摆在第一位，就一定能塑造出政府机构的新形象，行政机构改革也就一定能够取得成功。
作者介绍：张卫东 河海大学人文学院