浅析行政主体
学 院：政法与经管学院
班 级：08公共关系本科班
姓 名：朱恩莉
学 号：2008129132
浅析行政主体
【摘要】行政主体作为行政法的一个基本概念，是许多行政法理论及实践的基础。确认 行政主体，是落实依法行政以及准确界定行政复议主 体和诉讼主体的前提，我国改革开放以来，有关行政主体的理论有了较快发展，但与此同时又存在着许多问题，理论上的不足必然会影响我国的司法实践。随着我国市场经济的发展和法治建设的健全，应如何主动应付上述情形是我们面临的一个重要问题。本文立足于现实，着眼于未来，从中国的实际出发，就我国关于行政主体问题，包括行政主体概念、特征、资格界定和研究意义进行一些探讨。
【关键词】行政主体 理论问题 特征 主体资格 法律意义
一、行政主体概念
（一）行政主体的涵义
在一般的意义上指行政权力的承担者，行政活动的实施者。行政权力、行政活动主要是由国家行政组织承担并实施，因此，行政组织是行政主体。但是，行政组织是一个系统，其内部组成机构各种各样，有的对社会享有独立的管理资格，有的则不想有管理资格，不能一概而论。行政主体是一个严格的法律概念。从法律的角度看，行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行驶国家行政职权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为。并由其本身对外承担行政法律责任的组织。
（二）行政主体理论的形成
行政主体理论是一舶来品。最早使用行政主体概念，始于1989年出版的一些行政法学论著。20世纪90年代以后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类及资格要件等，形成了独特的行政主体理论。关于行政主体理论在我国出现的原因，主要有以下三个方面：
（1）行政法学界研究行政组织角度的变化。自20世纪80年代行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度，行政主体理论正是在这一需求下出现。
（2）国外行政主体制度及理论的传入。20世纪80年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。
（3）行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然《行政诉讼法》对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度的观点逐步获得学术界的认同。
（三）行政主体概念存在的理由
（1）实现依法行政的需要。我国行政机关中较为严重地存在着的互相扯皮、推诿责任的现象，很重要的原因是职责不明、权限不明、主体地位不明确所造成。因此，依法行政的实现，首先要求对复杂的行政组织进行主体资格的确定。这是依法行政的
必要条件。
（2）确定行政行为效力的需要。行政行为是由行政机关代表国家作出的。它具有国家强制力，直接影响者相对人的权利和义务。因此，不是行政主体作出的行为就不是行政行为；不具备法定主体资格的行政机关所作出的行为就不具有行政行为的效力。
（3）确定行政诉讼被诉人的需要。确定行政机关能否成为行政诉讼的应诉人，首先要确定该行政机关是否具有行政主体资格，确定被诉行政行为的被诉人，也就只能看该行政行为的行政主体是哪一个行政机关。
（4）行政活动保持连续性、统一性的需要。行政活动是由国家公务员实施的，而实施行政活动的公务员数量众多，且又有所不同。依据依法行政的原则，就要求有行政主体存在，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为所产生的权利和义务。因此，行政主体是保证行政活动连续统一的一种法律上的技术。
二、 行政主体特征
法律意义上的行政主体具有下述特征：
１、组织性实体，而非个人。尽管行政行为的贯彻实施都是由具体的、单一或复数形式的个体（如国家公务员）来完成的，但由于他或他们在行政活动中是以组织名义而不是个人名义实施，所以，作为个体的个人不能享有行政主体资格。而就组织角度而言，构成行政主体的组织类型也是多样的，它可以是行政机关，如处于行政运作体系中的与行政性对人发生行政关系的行政机关；也可以是行政机构，如处于内部行政运作体系中的与其他行政部门发生行政关系的内部行政机构；还可以是被授权的组织，如在行政运作体系中居于行政体系外围，但合法享有被授予行政权限的其他组织。
但是也有学者认为：行政主体是行政机关或其他行政公务组织及其行政公务人员的共同综合体。行政主体是行使行政职权的主体，在名义上行政职权的行使归属于行政机关或被授权组织，但它的活动必须具体落实到其内部机构、受委托组织以及行政公务人员身上。因此，如果只有名义主体而没有实际主体就不会有完整的行政主体；同时，如果只有行政公务人员个体而没有组织体，行政主体也不会存在。因此，行政主体是组织体与个体的统一体。⑽熊文钊也认为“行政主体主要包括行政机关及其根据法律或法规授权行使管理职能的组织和个人，它的主体地位是基于行政职权产生的。一旦它们行使一定的行政职权即可构成行政主体，它们所为的行使职权的名义行为或实际行为都是行政主体的行政行为。可见．那种仅以行政机关或被授权组织来作为行政行为的主体限定是有所欠缺的。许多法律在立法上则避免了这一欠缺。如《国家赔偿怯》第3条．第4条规定，“行政机关及其工作人员”在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。最高人民法院的司法解释在对具体行政行为所作的解释中就其主体的涉及．则更为准确、严谨，它包含了行政机关及其工作人员、被授权组织、受委托的组织或个人，此外，还应包括被授权组织和受委托组织中的行政公务人员。
２、享有行政权力，实施行政行为，从事行政活动。在各种类别的社会组织中，在各类从事行政活动的组织中，并非所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家权力的才能成为行政主体。享有行政权，是判定一个组织能否成为行政主体的决定性条件，是行政主体的本质特征。在我国，诸如国家权力机关、人民法院、人民检察院，由于不享有宪法、法律或法律赋予的行政权，所以不能成为行政主体。
３、能以自己的名义开展行政活动。这是指能够以自己意志作出行政决定，能够以
自己名义采取措施——这是判定一个组织能否成为行政主体的重要标准。在行政运作中，参与其间的组织机构种类繁多，有的虽然实施的是具体的行政活动，但由于不能以自己的名义作出，故而也就不能成为行政主体。行政机关内部的各种组成机构即属此种情况。比如，治安处罚行为大多由公安机关内部的治安出具体实施，但处罚必须以区、县公安机关或者公安派出所的名义作出。因此，在这里，只有公安机关才是真正的具有行政主体资格的行政组织。一般而言，只有行政主体才能实施行政行为，但行政机关委托的组织、个人在其委托的范围内也可作出具体行政行为，而且实施行政行为的主体不要求以“自已”的名义作出。从这里可以看出，实施行政行为的主体与行政主体是不一致的．前者要宽泛得多。能承担自身行政行为所产生的法律责任。一个组织能否成为行政主体，还要还要能够担负自身行政行为的法律后果。否则，不能称它是合法意义上的行政主体。例如，一个依法接受行政机关委托从事行政公务活动的组织，就不能称之为行政主体，因为由于其行政作为产生的法律责任是由委托的行政机关承担的——尽管这个组织具备另一法律主体身份（民事主体），但由于基于行政活动产生的后果只能归属行政法意义上的法律主体承担（而不是归属民法意义上的民事主体承担），所以即便此组织享有民事主体身份，但它不是行政主体。
三、行政主体的分类
（一）根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府和其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要（包括区域和行业），依组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得行政主体资格。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点。就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权性规定而获得的。
（二）根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体划分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。行政机关，是指依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织。行政机构，是指设置于行政机关内部的、通过授权方式取得行政主体资格的行政组织机构。公务组织，是指国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织。社会组织，是指通过授权取得的行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。
（三）地域性行政主体与公务性行政主体。根据行政主体实施行政权所针对的对象，可以将行政主体区分为地域性行政主体和公务性行政主体。地域性行政主体是指以行政地域为主体的构成基础，有权对管辖地域范围内的一切人和事实施行政活动的行政主体。公务性行政主体是指以某项行政事务为对象实施行政活动的行政主体。前者如国家各级行政机关，后者如国家行政机关的职能部门。
（四）实质行政主体与形式行政主体根据行政主体与法人之间的关系可以将行政主体区分为实质行政主体与形式行政主体。所谓实质行政主体既具备独立法人资格的行政主体，而形式行政主体则是指仅在形式上具备行政主体资格，实质上并不具备法人资格的行政主体。就此我们也可以称实质行政主体为法人型行政主体，形式行政主体则可以称为非法人型行政主体。
除此之外，一些学者还对行政主体作了其他分类。如：
（一）中央行政主体和地方行政主体；
（二）委员会制行政主体和首长制行政主体；
（三）派出性行政主体和非派出性行政主体；
（四）内部行政主体和外部行政主体；
（五）职权行政主体和授权行政主体。
四、行政主体理论的基本内容
一般认为行政主体理论包括四部分：
（一）行政主体的界定
行政主体是组织，但并不是所有的组织都能成为行政主体。要成为行政主体，须满足一定的条件：
（1）是否享有国家行政权，是决定某组织能否成为行政主体的一个决定性条件。国家设立国家行政机关，通过宪法和法律赋予其国家行政权，享有国家行政权的国家行政机关就具备了成为行政主体的决定性条件。行政机关是最重要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。接受授权的组织便具备了成为行政主体的决定性条件。接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是其他社会组织。总之，行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。
（2）能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。判断某一组织是否是行政主体，不仅要看其是否享有国家行政权，而且要看其是否能够以自己的名义作出行使行政权的行政行为。
（3）能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政权管理活动，但并不承担因行政权的行使而产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须是享有行政权，并以自己的名义去实施行政权，同时还必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。
（二）行政主体的范围
按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权的组织两部分。具体包括以下10类：
（1）国务院； （2）国务院的组成部门； （3）国务院直属机构；
（4）经法律 法规授权的国务院办事机构； （5）国务院管理的国家局；
（6）地方各级人民政府； （7）地方各级人民政府的职能部门；
（8）经法律法规授权的行政机关的内部机构： （9）法律法规授权的其他组织。
（10）经法律法规授权的派出机关（Detached Administrative Authorities）和派出机构（Detached Office Of The AdmJnistrative Authorities），「派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署（Subprovincial Administrative Office）、区公所（Subcounty Administrative Office）和街道办事处（Subdistrict Administrative Office）；派出机构指政府职能部门设立的派生组织。
（三）行政主体的职权与职责
关于行政主体的职权与职责，人们常从不同的角度加以归纳。
一般认为行政主体的职权可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件；后者如对具体的人或事做出处理。另外，行政主体具有优越的地位，享有行政优益权。同时，行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体有义务合法公正地行使职权；否则，将承担不利的法律后果。
（四）行政主体的资格及确认
所谓行政主体资格，就是指某一行政组织具备行政主体法律地位的资格条件。判定一行政组织是否具有行政主体资格，其实也就是对该组织进行行政主体资格的认定核实，即以具有行政主体资格的必要条件来对它进行认定判别。就法律规定和行政活动的实践来看，行政主体资格的构成要件，主要包括组织要件和法律要件
1、组织要件。某一组织要取得行政主体资格，必须符合法定的条件；而这种法定条件，首先就是他必须是由行政职权的社会组织。因为，行政主体所履行的是国家行政职能，那些同行政权能无关的组织机构（如军事组织、学术团体等）不具有行政主体资格。
由于行政主体可以按照其享有的行政职权的法律来源不同，分为职权性行政主体和授权性行政主体，因此其组织要件也有所不同。
首先，职权性行政主体的组织要件包括：
（１）其成立必须获得有权机关的批准；
（２）其行政管理活动，必须有组织法规的规定；
（３）必须匹配一定的人员编制且需经有权机关批准；
（４）需有独立的行政经费预算；
（５）须有开展公务必不可少的办公设施；
（６）其成立必须有公报予以公告，公告的内容一般应包括：成立时间、批准的机关、机关的性质、级别、任务、责任、办公地点等。
其次，授权性行政主体的组织要件。鉴于授权性行政主体是以法定授权为前提，故该类行政主体的组织要件实际只包括一项关键的内容，即该组织一般应具备法人资格，或是企业法人，或是事业单位法人，或是社团法人等。同时，授权必须符合法定的条件和要求才有法律效力，否则，授权不为法律所认可，被授权组织行使行政职权就不具有合法性。这些条件具体包括：
（1）必须有法律、法规的明文授权规定。或者是法律、法规直接将一定的行政职权授予给某个社会组织，或者是有法律、法规关于授权的规定。有关行政机关依据授权规定而作出授权；
（2）必须由有权作出授权的主体予以授权。有权授予一定行政职权的主体包括法律、法规的制定机关和具有行政职权的行政机关；
（3）授出的行政职权具有可转让性，专有的权力不得授出；
（4）在法定范围内授权。授权主体不得超出其自身的职权范围和法定范围；
（5）授权的方式特别是行政机关的依法授权必须以公开的书面公告方式进行。 ２、法律要件。行政主体资格的法律要件，是指对即将成为行政主体的组织在法律上所设定的条件，一般来说，行政主体资格的法律要件有三项：
第一、享有行政职权。行政组织和社会组织是否享有行政职权，应当由法律、法规明文规定。其中，职权性行政主体的行政职权，主要有宪法和有关组织法予以确定，其他单项法律、法规和规章，也对这类行政主体的行政职权作出过进一步的具体规定。至于授权性行政主体，其行政职权主要由宪法和有关组织法以外的单项法律、法规确定。
第二、能以自己的名义开展行政活动。法律、法规确定行政主体必须用自己名义实施行政行为。行政主体以自己的名义实施哪一种类和形式的行政行为，均有法律、法规确定。
第三、独立承担行政责任。行政主体是国家行政职能的具体担当者和实施者，但由于国家权力最终归属于人民，所以，保障行政相对人的合法权益便成为行政主体的责任。为此，行政主体也就必须依法独立地承担相应的行政责任。
五、我国行政主体理论的缺陷分析
我国的行政主体理论单从概念上来看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上则大不一样。客观地讲，我们仅仅引进了行政主体的概念，对其内容却没有涉及。在法国、日本，行政主体是一种制度，它包括国家、地方团体和公务法人。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位，具有行政主体资格者才能对外进行行政管理。中国行政主体这一概念的提出在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这样导致了我国行政主体理论先天不足，存在明显缺陷。
（一）行政主体的概念不科学
主体和客体是相对的，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着管理相对人视为行政客体。这样便易使人们认为，在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等的地位。我国的这一提法颠倒了管理者与被管理者的关系，不利于公民个人主体地位的确立。
（二）行政主体资格条件不高
按照我国的行政主体理论，成为行政主体必须具备3个条件：
第一，依法享有行政职权，该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定的程序所授予。
第二，能够以自己的名义行使行政职权，能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为。
第三，能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配约束力，行政职责是行政主体依法承担的一种对象的责任，两者紧密联系在一起，有行政职权必然有相应的职责。
而事实上，上述3个条件可以归结为一个，即依法享有行政职权，后两个资格要件常依附于第一个要件。如果某一个组织依法享有了行政职权，我们也就认为该组织可以转化为以自己的名义对外进行行政行为，并能独立承担责任。这样造成的后果是：
首先，行政主体过多、过杂。而这又造成了不同的行政主体之间争夺有限的行政职权，易出现“政出多门”的现象。不同的行政主体对同一事务、同一行政相对人都拥有行政管理权，无疑增加了社会成本，使行政相对人无所适从，影响了行政主体的设置目的和行政相对人的利益。
其次，一部分行政主体难以胜任其职。有些行政主体自身本是企业单位，由于法律法规授权而获得行政主体资格。当其履行职责与其自身经济利益相联系时，这些组织自然无法同时兼顾，这样便难以保证其行政活动的公正性。另外，有些法律法规授权的组织中的工作人员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。再次，行政效率低下。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，增加了成本，影响了行政效益，不利于行政相对人利益的保护。
（三）忽视对行政主体、公务员整体控制的研究
我国目前的行政主体理论更多地侧重于从行政行为和行政诉讼的角度来研究
行政主体，即在动态过程中研究行为者。大多都强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了对有关行政主体以及对公务员整体控制的研究。在当前行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理，缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的片面性客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法制化不仅应体现在外部行政管理行为的公开化、民主化、规范化之上，而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。另外，由于这种理论研究的角度和范围比较狭隘，其研究侧重点仅停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面，缺乏对行政主体及其内部结构的深层次挖掘，忽略了甚至排斥了有关中央与地方之间，机关与机关之间的权、责合理配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系，阻碍了我国行政组织法的发展。
六、我国行政主体在执法实践中存在的问题
我国的执法实践中有着不同程度的体现，集中表现为：
（一）腐败现象
腐败，从某种程度上说是权力的商品化。由于我国在行政行为中强调行政机关和法律法规授权组织的主体地位，从而使这些拥有行政职权的实施机关的权力膨胀，而在监督环节上又缺乏有效的制约机制。这种既令人生畏又缺少有效制约的权力在市场经济的冲击下，很容易产生权钱交易的腐败现象。特别是在侵益性行政行为中，由于忽视相对人的法律地位，实施机关始终处于相对更高的位置。这样一来，行政行为的实施机关及其工作人员长时间会形成高高在上的官僚主义作风。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己，如果腐败问题得不到有效解决，那么国家和政府就会丧失人民群众的支持和信任。从成克杰、胡长清、李纪周等重大要案中可以看出，过大的行政权力而滋生的腐败问题严重干扰了正常的执法实践。
（二）机构臃肿，效能低下
众所周知，当前我国行政机构庞大，大多数部门还未达到精简的要求。行政机关人员严重超编，权责交叉混乱，往往政出多门，部门与部门之间见利就争，无利则推。一件事要么无人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不仅浪费有限的资源，而且常常出现“三个和尚没水喝”的局面，一旦有了责任，当追究起来时又推来推去，谁也不管。这种效能低下的问题，势必也难以提高行政执法质量。 机关效能低下还表现为：“门难进，脸难看，事难办”，“文山会海”严重的机关作风问题，办事效率低；部分行政机关工作人员素质不高，业务不精，群众观念淡薄，有少数执法者还知法犯法，有法不依，执法不公，徇情枉法，还有弄虚作假，作风粗暴，奢侈浪费，影响了政府在群众中的现象。随着《行政复议法》、《行政诉讼法》的颁布和实施，民告官的事例越来越多，这表明群众的法律意识得到了加强，懂得用法律武器来保护自己的合法权益；从政府的胜诉率可以看出我国行政执法仍存在很多问题。因此，随着法治文化进程的加快，人民法院行政案件受案范围的扩大，我国政府要不断提高依法行政的水平，必须依法行使权力，不得失职或越权，更不能滥用权力。
（三）行政职权过于分散
由于我国行政主体资格条件不高，从而使享有行政职权的主体过多、过杂，各个主体分散化行使行政职权。这样危害很大，引起了许多问题，造成执法不规范，尤其在行政处罚中表现更为明显。例如，针对某市一商贩销售假烟的违法行为，烟草管理机关会依法予以没收假烟，并处罚款；工商管理机关则吊销营业执照，并处罚款。这个商贩实施的一个违法行为却不同的处罚结果，这显然不公正。又如某市为了整顿本市市容，由工商
局、公安局、税务局和卫生局多家行政机关组成一个临时机构——市容整改办，来进行行政管理。在其执法过程中，如果行政相对人对这个所谓的市容整改办的行政行为不服，想提起诉讼，那么应该确立谁为被告呢？显然，这个所谓的市容整改办不具备行政法上的主体资格，不能充当被告，但是工商局、公安局、税务局和卫生局都不愿意充当被告，这时责任便很难确定。问题的关键是行政职权没有集中行使而是分散化行使所致。
七、行政主体的研究意义
（一）利于防止行政越权，保证依法行政。
（二）利于行政争议中行政相对人的救济申请，保证行政争议的有效解决和保障行
政相对人救济的及时获取。
（三）利于确定行政行为的效力，保证行政职权的顺畅实施。
八、我国行政主体的改革设想
（一）完善行政执法监督制度。加强行政执法监督，为严格执法、公正执法提供保障。促使其遵纪守法，秉公执法，依法办事，克服官僚主义，提高行政效率，保障行政法律法规的顺利贯彻执行。
（二）增强行政执法人员素质，提高行政执法水平。行政执法人员处于行政管理的第一线，其素质的高低直接影响到行政行为的效果。就我国目前执法人员的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和市场经济发展的要求。所以，加强执法人员的素质具有重要意义。
（三）集中行使行政职权。集中行使行政职权对于行政主体改革有着重要的意义，目前应该从我国实际出发，从集中行使行政处罚权开始逐步实现。
１．职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的，它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度，就是这种模式。
２．职权型集中行使。职权型集中行使就是原来由多个行政机关同时行使的多种行政处罚权现在统一由一个行政机关行使。
３．区域型集中行使。区域型集中行使是授权行政机关的多种行政处罚权（法律另有规定的除外），确定在某一区域内的责任，由其统一行使行政处罚权，其他行政机关不得无端干涉。
4.借鉴西方的理论和经验。
【参考文献】
（1）张树义 《行政法与行政诉讼法学》第二版
（2）张树义《行政主体研究》，（《中国法学》2000年第２期
（3）胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版
（4）叶必丰主编：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版
（5）姜明安 主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版
（6）庞京城．《论行政监督》载《海南大学学报》．1994年，第3期
（7）马怀德．《中国行政法》．中国政法大学出版社，1997年