我国小额贷款公司的法律制度浅析
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国小额贷款公司法律制度建设过程中存在的问题，最后对完善其法律制度建设提出了几点建议。
法律制度
Abstracts: This article firstly introduced the practices of Chinese Microfinance Companies’ legal system,outlined their legal characteristics, and then summed up the problems in their building process ,and finally provided some suggestions.
Key words: Microfinance Company Legal System
一、引言
小额贷款公司作为一种制度化的金融创新，是在总结小额信贷对贫困人群和微型中小企业贷款的经验教训后发展起来的。在我国其从试点成立至今才短短十几年时间，但其发展较快，尤其是在2008年5月《关于小额贷款公司试点的指导意见》出台后，各地小额贷款公司纷纷成立。由于仍处在探索发展阶段，规范和指导小额贷款公司发展的法律制度仍存在一定缺失。这种法律制度的缺失已成为制约我国小额贷款公司发展的瓶颈，厘清相关法律问题、构建适当的法律制度就成为其持续健康发展的重要助推力。
地方性法规，到地方政府文件，都可以找到规制小额贷款公司的条款。其基本框架是：以《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《公司法》为设立准则，参照《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导手册》进行监督管理。2006年12月中国银行业监督管理委员会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，明确了监管当局将在贫困地区开放农村金融市场，以及开始将小额信贷机构纳入主流金融体系的意图。该意见的发布意味着对国家非政府组织小额信贷机构合法身份的问题进行了初步认可。2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）（银监发[2008)23号）。该意见明确了小额贷款公司的性质、准
二、我国小额贷款公司相关法律制度的实践
我国关于小额贷款公司的法律规范遍布于各个层次。从宪法、法律、行政法规、部门规章、
入、经营、退出及发展前境，是目前小额贷款公司的指导性规范。这些法规在法律体系中属于部门规章，是以部门规章为主导的临时性的立法体例，对小额贷款公司来说难以起到“法律”的作用，对“只贷不存”小额贷款公司的投资人来说，缺乏稳定的、长远的法律保障 1。
三、我国小额贷款公司的法律特征
（一）企业类型
《指导意见》明确要求小额贷款公司的企业类型应为有限责任公司。在公司的设立过程中，发起人及其出资人受到政府的监管；同时，公司法人以其独立的财产权可以在法律法规允许的范围内更为有效地合法经营。
（二）资本制度
《指导意见》中指出，小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人一次足额缴纳。小额贷款公司以有限责任公司形成成立，其注册资本不得低于500万元；以股份有限公司形式成立的其注册资本不得低于1,000万 元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。对于资金来源规定了三种情况：一是股东缴纳的资本金；二是捐赠资金；三是来自不超过两个银行业金融机构获得的资金。小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。小额贷款公司的注册资本全部为实收货币资本，由出资人一次足额缴纳。
（三）资金运用
小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，不能吸收存款。此外，它可以向客户提供关于企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经
1 杜晓山. 中国小额信贷十年[M]，北京，社会科学文献出版社，2005年版
批准的业务。为防止贷款风险，《指导意见》要求，发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。关于贷款利率，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍。
（四）监管体制
《指导意见》明确要求，凡开展组建小额贷款公司试点的省级政府，应明确一个主管部门，担负起对小额贷款公司的监管职责。目前，各地的监管部门不一，一般是明确金融办、工商、财政、银监会、人民银行等部门根据各自职能对小额贷款公司进行相应的监管。
四、我国小额贷款公司法律制度建设存在的问题
（一）市场准入缺乏法律依据
小额贷款公司经营资格的批准，是一项行政许可。《指导意见》规定：“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。”上述规定，设置了一项行政许可，并规定由省级政府主管部门实施。但这一行政许可行为的设置，从立法上还缺少依据。作为小额贷款公司试点审批这一行政许可，目前没有法律、行政法规依据，国务院也未以发布决定的方式设定，其作为企业设立登记的前置程序，法律又不允许地方性法规和省级政府规章设定。因此，小额贷款公司市场准入尚缺少相应的立法依据。
（二）监管主体不明确
《指导意见》规定：凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额
贷款公司的监管管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县城范围内开展组建小额贷款公司试点。即“只贷不存”的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管，可由省政府指定省金融办或相关机构负责试点的监督管理，并承担试点失败可能出现的风险处置损失。目前，我国银行业金融机构及其业务活动的监督管理机构为银监会，小额贷款公司没有取得金融许可证，在法律上还称不上是金融机构，所以它不受银监会的监管。
现在试点的小额贷款公司都是在工商行政部门注册，由当地政府和人民银行（以及人行的当地分支机构) 主导日常的监管，实行备案登记制度。这种临时性的制度安排，存在一些潜在的矛盾，也对未来的有效监管形成了一些障碍。人民银行作为中央银行，其职能是宏观调控和货币政策的制定，在目前我国已经有专门的银行业监管部门——银监会的情况下，人民银行不宜介入小额贷款公司的监管。随着试点的运行和将来的推广，这种临时性的以央行为主体的监管方式，需要进一步修改 2
。
（三）监管内容不明确
与其他企业一样，小额贷款公司在与银行、企业的竞争与合作过程中，会出现各种问题，而监管法律制度的缺失，使小额贷款公司出现问题时无法可依。发生在四川广元全力小额贷款公司（以下简称“全力公司”）的内部纠纷，充分显示了对小额贷款公司监管方面存在的问题。负责全力公司业务指导的人民银行广元分行货币信贷处人士也表示，人民银行对全力公司的业务指导和监管只涉及三项内容，即：是否在《公司法》和《小额贷款公司试点办法》的规定下运作；单笔资金是否超过限额；是否超出经营区域。但并不负责监管小额贷款公司的内部经营和制度管理。温州市则规定，由温州市政府金融办、工商
2 胡聪慧. 小额贷款公司的信贷风险及其控制[J].理论探索, 2008,(1):86
局、公安局、人民银行温州市中心支行和温州银监分局对小额贷款公司进行共同监管，他们将分工监管小额贷款公司是否出现非法集资、吸收或变相吸收公众存款等违法违规行为。这种多头监管的局面有可能造成监管的真空，且对如何监管及管什么，无章可遁。
（四）地域限制不合理
《小额贷款公司指导手册》及各地的小额贷款公司实施办法都规定，小额贷款公司目前只能在注册地行政区域内开展业务，不允许跨行政区域经营。这一规定使小额贷款公司业务集中在一定行政区域内，导致了风险集中，给小额贷款公司带来经营风险。按照中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导手册》规定，小额贷款公司投向“三农”贷款的比例不得低于70%。农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，农业生产很大程度上面临着自然条件的束缚和市场行情的左右，尤其是农业受自然灾害的影响很大，再加上我国农村基础配套设施还不完善，农村种养殖业面临较大风险。“农户小额贷款的使用者是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证，一旦遭受天灾，整个区域的农作物会大面积受损，农民收入减少，削弱其还贷能力。因此，农户生产经营的风险也导致小额贷款公司面临着很大的风险。禁止跨行政区域经营的规定更加大了这种风险，且我国目前还没有农业保险制度，一旦发生大面积的自然灾害，对小额贷款公司来说，打击将会是致命的。
（五）信用贷款比例较低
《商业银行法》第三十六条第一款规定：“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查”。即确立了商业银行贷款的基本原则是提供经商业银行审查认可的担保。
小额信贷服务的群体是贫困人群，他们既缺乏合格的担保物，又没有完整可靠的资信证明可供考查，若以普通贷款发放应遵循的担保规定来要求他们，既不现实，又违背了小额信贷发展的初衷。就目前小额贷款公司的试点情况来看，除四川广元全力小额贷款公司信用贷款占比较高（要求60%以上）外，其他几家小额贷款公司仍然主要采取担保和抵押等贷款形式，与“无担保、无抵押”的小额贷款运作特点不符。尽管大多数小额贷款公司对其金融产品进行了创新，但其归根结底是一种担保贷款。如陕西户县大洋汇鑫小额贷款公司将担保贷款分为个人信用担保贷款和五户联保贷款。个人信用担保贷款通常由在职公务员担任担保人，担保人承担该笔贷款的连带责任。
（六）资金来源单一
为防止金融风险，小额贷款公司不允许吸收公众存款和进行任何形式的内外部集资。由于资金自有，风险由投资人承担，即使小额贷款公司运作失败或者倒闭，也不至于造成的社会问题，但“只贷不存”的模式不利于小额贷款公司的发展，一旦资金链出现中断，哪怕是短期中断，都可能给公司造成致命打击。从商业角度看，这种模式也不利于小额贷款公司的长期、持续发展。
五、完善我国小额贷款公司法律制度建设的政策建议
（一）明确小额贷款公司的法律地位
《指导意见》规定了小额贷款公司的性质，即“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任”。即把小额贷款公司定位为企业法人，这种定位对小额贷款公司的发展带来诸多不便。首先
是适用法律不合适，因为作为企业法人，主要适用《公司法》，更多强调的是内部治理结构，显然对于从事人民币业务的小额贷款公司来说是不合适的。其次是无法确定监管部门，我国企业法人的监管部门主要是各级工商部门，无论是由银监会，还是人民银行，或是各级政府金融办公室监管都有干预过多之嫌。
建议将小额贷款公司定位于“只贷不存”的非银行金融机构。第一，给予小额贷款公司金融机构的地位有利于监管部门按金融机构标准实施监管，但由于其不能吸收存款，没必要实施审慎监管，监管程度可适当放低、监管手段可适当变通，这将有利于其融通资金，从人民银行获得再贷款，解决其后续资金不足的问题。第二，坚持“只贷不存”有利于防范系统性金融风险。目前试点的小额贷款公司由于其经营范围大多局限于县，难以吸收优秀人才实施科学管理，“只贷不存”可以减少吸收存款所带来的各种风险。
（二）明确监管主体
国家权力机关及各级行政机关依据法律管理国家事务，法定的经济职权国家机构要认真履行，使其在国民经济管理活动中付诸实施，法律没有规定的权利则无权行使，即各级国家机构不得超越法律赋予的职权范围来行使职权。所以，以明确的法律确定小额贷款公司的监管部门是现代法治的基本要求。
在将小额贷款公司定位为非银行业金融机构的前提下，对其就应该由银监会牵头，各监管部门统一监管。2006年颁布的《中华人民共和国银行业监督管理法》规定：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公
司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。该法规定的“对其他金融机构的监督管理”就是保留对非银行金融机构的监管权，把小额贷款公司定位为非银行业金融机构，理应由银监会进行监管。
（三）明确监管内容
金融监管的目标应当是依法维护金融市场公开、公平和公正，鼓励并保护正当有序的竞争，有效防范和化解金融风险，保护投资者的合法权益。试点中的小额贷款公司是按市场的需求成立的，市场化属性要求机构规范运作，而完善的法人治理结构是重要的内部条件。期望小额贷款公司发挥出它的优势，监管机构就必须积极推动小额贷款公司进一步完善公司治理，建立市场化的运营机制，提高风险管理能力和日常管理水平。例如，建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系；制定稳健有效的决策程序和内审制度，提高公司治理的有效性；建立健全贷款管理制度和风险管理制度等。其中应该重点关注的是其高级领导层、管理层的能力及责任心。监管人员应该判断一个小额信贷公司的拥有者和其高级管理人员是否有能力、有足够的经验和责任心。严格限制关系人借贷，避免发生与类似于四川广元全力小额贷款公司的问题。
同时，需要完善市场退出机制，为小额贷款公司在激烈的竞争环境中优胜劣汰提供畅通的渠道，按照《公司法》及《破产法》的有关要求，对其关闭撤销、清算事宜进行一定的监管。另一方面，建立风险救助制度，具体包括风险救助的条件、救助原则和救助方式等，以保障金融稳定和社会稳定。虽然小额贷款公司具有扶贫的性质，但是我们应该更注重它自身的独立性，地方政府不应对其过度的干预，甚至由于政绩等原因而强制其开展哪些业务和不开展哪些业务。小
额贷款公司的发展是一个长期的过程，是一个从不完善到逐步完善的过程，因此，在促进其发展的过程中不能操之过急，要有效地加以引导和规制，进而推动其持续健康的发展。
（四）放宽地域限制
中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导手册》禁止小额贷款公司跨行政区域经营。尽管该指导手册的性质是行政指导，是经济行政机关针对特定的经济形势向小额贷款公司提出为某种行为或不为某种行为的指导，不具有强制执行的效力，小额贷款公司基于自身的利益，可以采纳，也可以不采纳。但是各地在制定小额贷款公司实施办法的时候，大都根据该指导手册规定小额贷款公司不得跨区域经营。这种地域限制局限了小额贷款公司的发展，也增加了其经营风险，应给予适当放宽。
（五）明确规定信用贷款比例
在一个健全完善的经济体中，信用交易与经济增长存在互相促进的关系。信贷投入的增加导致经济体中投资和消费总额的增加，从而导致总产出的增加，总产出的增加导致总收入的增加。信贷总量与总收入之间存在正相关关系。目前，我国的小额贷款公司没有像国际上的小额贷款公司那样普遍采用信用方式放款，而是采用第三方担保、抵/质押担保等方式发放贷款。这与我国社会整体信用水平不高有关。作为具有扶贫功能的小额贷款公司，应在贷款的担保方式上有所创新，更多地采用信用方式放款。十六届三中全会提出的要求，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度是建设我国社会信用体系的指导思想。因而，建议相关法律规章明确规定一定比例的信用贷款，坚持小额贷款公司的扶贫方向。同时，考虑到不同地区小额信贷公司承受的风险可能不一样，监管机构可考虑根据小额贷款公司所处的具体经营环境确定信用贷款比例。
（六）建立并完善小额贷款公司行业协会制度
在市场经济体制条件下，企业等经营主体的自身利益受到法律的确认和保障，但是这些受法律保障的利益在经济上却是不稳定的，因为企业等经营主体的既存或者预期的利益要受到市场风险、经营风险和交易成本的影响。因此，企业等经营主体需要组织起来，通过共同行为抵御风险，增强维护既存利益的稳定性。这种企业等经营主体通过相互间集体的行为维护自身利益的组织形式便是行业协会。行业协会的主要功能是：维护本行业的共同利益，确保本行业在市场竞争中的优势；协调行业内部商品的价格，限制行业内部的恶性竞争；解决劳资关系和工资问题等。其职能一般包括：在本行业内依法开展统计调查工作，建立统计调查制度，采集统计数据，召开有关会议；整理、分析统计调查所得资料和情况，向有关部门提出统计报告并报送有关统计报表；检查与统计资料有关的各种原始记录和凭证，向有关部门提出查处被统计调查单位拒报、虚报、瞒报统计资料行为的建议。
制定小额贷款公司专门法律时，可以借鉴《证券法》，专门用一章的篇幅对小额贷款公司行业协会进行了具体规定。如：规定小额贷款公司行业协会的性质地位、设置、章程、组织机构、强制入会、具体职责等。小额贷款公司通过血缘、人缘和地缘关系，获取借贷人的相关的信息，然后将这些信息报告给行业协会，再通过行业协会实现资源共享。这将在很大程度上克服融资市场上信息不对称导致的逆向选择和道德风险，从而降低了交易成本。对新组建的小额贷款公司行业协会，政府应加以引导和扶持，因为我国尚处转型时期，市场尚未发育成熟，缺乏完全自发的基础。但要遵循“政社分开”的原则，强调协会独立运作，避免行政干涉。总的来说，建立小额贷款公司行业协会，借鉴我国历史上曾经存在过的行会
制度以及国外的行业协会法律制度，促进行业内部自觉维护行业信誉、保证行业市场有序发展，是小额贷款公司的外部制度保障。
参考文献：
[1] 杜晓山. 中国小额信贷十年[M]，北京，社会
科学文献出版社，2005年版
[2] 胡聪慧. 小额贷款公司的信贷风险及其控制[J].
理论探索，2008，（1）：86
[3] 王平. 小额贷款公司的制度设计与成效评价[J].
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[4] 余羚. 关于中国小额信贷组织的法律问题研究
[J].社科纵横，2008，（6）：144