中国东亚战略的重要性
从历史上看,任何真正的世界大国都是先从自己所在的地区事务中逐渐建立主导地位而发展起来的。传统上,大国地区战略以国家实力为基础,以获取地区主导地位为目标。在全球化和地区一体化并行不悖的趋势下,大国的地区战略则趋向追求地区共同利益,将开放的地区主义作为战略工具,将地区制度建设作为地区合作的主渠道,将地区秩序建设作为地区合作的愿景。
大国崛起及其地区战略一直是国际关系研究领域的核心议题之一。中国崛起是牵动世界的重大议题。中国拥有东亚领土面积的68%和人口的65%的事实、中国在东亚历史上曾长期具有特殊的地位以及30年来中国经济保持了年均9·67%的增长率的发展成就,决定了中国必然是引领东亚变革的核心力量之一。东亚是中国政治、安全、经济利益集中的地区,是中国持续发展最重要的舞台,因而,立足东亚是中国现阶段对外战略考虑的重点。
本文讨论的主要议题有:如何看待中国与东亚关系的历史演变?如何评估中国近年来在东亚的战略举措?如何构建中国东亚战略的基本框架?
中国东亚战略的重要性
地缘政治被视为大国战略谋划的地理坐标。经济区域化、集团化客观上形成了欧洲、亚太、北美三大经济板块,各主要大国分别以此为依托。东亚就是中国参与地区合作的基本依托。
东亚是世界经济政治的中心之一,也是全球力量消长最剧烈的地区;东亚拥有全球最具活力的经济形态和市场,也拥有全球最具变数的经济转型和社会转型;东亚集中了世界上几乎各种类型的经济体制和政治体制,也呈现出世界上最为多样的矛盾和冲突。二战结束迄今,亚洲迎来了一波又一波崛起,其崛起中心就在东亚。历史上,亚洲曾经是综合实力最强的地区。英国工业革命以降,伴随着欧洲列强、美国先后在世界舞台上扮演主角,亚洲由盛转衰,直至20世纪中后期才开始重现风采。尤其是过去20多年来,亚洲的经济、军事和外交实力甚至开始超过欧洲,其影响力的增强给予了战略家以充分的空间来研究和想象世界的未来。无论就人口、陆地面积还是综合实力、消费需求,东亚在全球的地位都举足轻重。
一般而言,战略的核心主题在于“不谋全局者不足谋一域”。然而,针对经济
全球化和地区一体化并行不悖的世界潮流,我们也可以说,不谋一域者亦不能谋全局。从地缘政治的角度看,中国过去从来不是世界的中心,却天然处于东亚的中心,与中亚、南亚、东南亚、东北亚等都有直接的地缘联系。中国处于亚太中心地带,位居世界最大的大陆和最大海洋的边缘,拥有绵长的中纬度海岸线,握有西太平洋的地利,随着世界均势的基点由欧洲转向亚太地区,中国未来面临的发展机遇可谓天时、地利兼具。鉴于地缘优势,中国应将亚太地区视为自己的战略疆域(Strategic Zones),将东亚视为战略核心地带。
中国不仅位居东亚的地缘核心,其经济繁荣还成为东亚、亚太乃至世界经济发展的发动机。中国崛起带动了东亚的经济繁荣,促进了东亚的战略竞争,也推动了东亚地区的深入合作。东亚正在逐渐赢得更大的影响力和自主权。展望未来, 2025年东亚的经济规模将重新占到全球经济的40%,从而恢复到1820年曾拥有的重要地位。过去几十年的东亚奇迹除了应归功于东亚各经济体的社会和经济发展政策外,东亚国家之间的积极合作也功不可没。促进东亚多边合作,是所有东亚国家在经济全球化和地区一体化趋势下的必然反应,符合东亚所有国家的战略利益。正如韩国前总理李寿成所指出的,“各国的繁荣只有在其所属地区的整体共同繁荣之中才能得到保障。”正是在这样的情势下,东亚各国意识到地区未来在很大程度上将取决于自身的政策和行为,全面合作得以蓬勃展开,而寻求共同发展成为东亚的共同理念。在这一进程中,中国崛起的积极效应在东亚全面显现。沈大伟(Da-vid Shambaugh)认为:“无论从双边还是多边来看,中国外交显然成熟而不乏灵活,称誉地区各国之间。地区诸国均将中国视为好邻居、建设性伙伴、不同意见的聆听者以及不具有威胁性的地区强国,这与十几年前中国的形象大相径庭。”陆伯彬(Robert Ross)预言,中国“没有必要采取不稳定的政策来改变地区秩序”。与此同时,东亚对中国崛起做出了更多积极回应,搭中国崛起的便车,甚至在战略方向上“向中国倾斜”,至少在决策时将中国的利益和看法纳入考虑之中。东亚国家对中国崛起与地区关系的未来更有信心,阿米塔夫·阿查亚(Amitav Acharya)不无乐观地指出:“亚洲越来越有能力通过共享的地区规范、经济相互依赖和制度联系的增强来管控不安全。”
近代以降,西方势力在东亚扩张与中国在东亚影响力的下降并行,而中国把外交重点放在与西方打交道上,与东亚国家反而冲突不断。在这样的情势下,中国难以在东亚确立牢固的国家间合作关系。可以说,长期以来,中国不是从地区(Region)角度出发处理与各国尤其是周边国家的关系,而是在双边层次上处理与各相关国家的关系。20世纪90年代中期起,中国才开始积极接受地区的概念,并将战略重点放在促进东亚一体化的进程上。以全球化与地区一体化两大趋势并行不悖为观照,这一转变显然深得中国古代战略思想之三昧。在诸大国均以促进乃至主导本地区一体化作为未来国际竞争基础的情势下,中国将加强东亚合作视为国际战略的重中之重实乃长远之举。然而,中国迄今并未形成完整的地区战略框架,随着东亚制度化合作的进一步推展,如何认识世界发展潮流与东亚未来格局,如何在此基础上强化地区战略,促进其长远性、前瞻性及包容性,已经成为摆在我们面前的重大战略课题。
中国与东亚关系:历史回溯与现状评估
作为古代东亚政治、文化、经济乃至安全秩序的主导者,中国的强盛、开放与东亚密切相联。从历史上看,东亚经济相互依赖程度高,政治文化联系非常密切,中国无疑对此做出了最大贡献。中国拥有自成体系的悠久文明,以华夏伦理性政治秩序的自然扩展为基本路径,在东亚地区形成了自成一体的帝国架构———朝贡体系。滨下武志指出,“以中国为核心的与亚洲全境密切联系存在的朝贡关系即朝贡贸易关系,是亚洲而且只有亚洲才具有的惟一的历史体系,必须从这一视角出发,反复思考才能够推导出亚洲史的内在联系。”当时,周边邻国定期派遣朝贡使向中国皇帝称臣纳贡,成为天朝藩属;中国对接受“诰谕”的各国授予金银印章,发给勘合符,提供政治承认、贸易优惠、安全保证等公共物品。这是儒家学说在处理中华帝国对外关系时所构建的理念原则和理想框架。这个框架所要达到的境界是:域外诸藩国,如群星参斗,葵花向阳一般,围绕着中华帝国运转、进步。在这一垂直向心体系之下,“庶几共享太平之福”,维持一种中华模式的国际和平局面,或可称之为“中华治下的和平”(Pax Sinitica)。王铁崖指出:“朝贡制度的长期存在证明它是成功的。这是因为一方面它不是以武力为基础的制度,只是在例外的情况下才使用武力,而中国一贯采取不干涉和不统治的政策。另一方面它可以协调双方的关系,协调中国作为‘中央国家’和周围各国作为贡国的各种利益。”正是在古代中国的引领下,东亚共同迈进了人类历史的文明时代,共同建构了一脉相承的交往模式,把儒家思想融入各自的传统,从而使东亚历史呈现出丰富多彩而又相容相通的多元一体性。朝贡体系是华夏中心主义的文化秩序和贸易交流体系,是一种以硬实力为后盾,以软实力为前矛的制度性安排。作为一种同心圆式的等级秩序,朝贡体系有着内在的不平等性,然而它所体现的“修文德以来远人”、“耀德不观兵”、以文化和经济手段维系和平互利秩序等战略思想却有其普世价值,为中国与东亚关系的良性互动提供了积极的源泉。
16世纪之后,中国进入传统政治制度的衰落阶段,开始固步自封,闭关锁国。19世纪初中期,在运用外交手段与清王朝建立更广泛、更直接联系的努力接连受挫后,西方列强诉诸武力,发动一系列侵华战争,用坚船利炮砸碎了中国关于天下一统格局的思想,将中国纳入强迫性的自由贸易体系之中。中华帝国完全沦为列强的半殖民地,历经近两千年的华夷秩序遂宣告终结。自此,中国长期受到列强的欺凌,领土被肆意瓜分,更谈不上东亚地位的维护了。
东亚传统秩序的最终崩溃,与日本崛起并追求侵略性的“大东亚共荣圈”直接相关,中日困境就此种下根苗。第二次世界大战和冷战使中日的敌对状态迟迟没有得到解决。1945年日本的投降并未带来地区的和解、东亚的融合,也没有带来日本国内对其国家所犯罪行的普遍和深刻认识。二战结束后,东亚地区一直被冷战的阴影所笼罩,并为东亚民族主义浪潮所主宰。东南亚地区与朝鲜半岛忙于非殖民化与国家重建,中国也忙于国内建设以及突破西方的封锁。尽管东盟在1967年成立,但受外部力量牵制和内部聚合力不足的影响,东盟在促进东亚合作
上的能力有限。直到20世纪90年代之前,东亚地区尚未建立起全地区性经济合作的制度框架。日本在东亚的投资促进了地区经济的繁荣,并成为东亚一波又一波经济崛起的重要推动力。东亚地区的经济发展呈现出明显的梯级序列,产业转移经历了几次大的高潮。20世纪60~70年代,日本经济向重化工业及高技术产业升级,将纺织、塑料、电子、金属等产品的生产向亚洲“四小龙”转移。70年代末80年代初,“四小龙”的产业升级把轻纺、电子等劳动密集产业转移到泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾及中国大陆。恰在此时,中国开始实行改革开放政策,通过建立经济特区、开放沿海城市等对外开放战略,大力发展劳动密集型出口加工业,开始进入国际分工序列。东亚诸经济体的产业转移帮助中国渡过了经济体制改革最为关键和艰难的时期。进入90年代后,这一产业转移链条扩大到越南、柬埔寨和缅甸等印支半岛国家,从而构成了日本孜孜以求的雁行经济秩序(见图1),并在一定程度上代表了日本盛极一时的经济强势。
中国实行改革开放政策以来,东亚一直在其经济崛起进程中扮演着投资发动机的作用。在相当长的时期内,中国对外经济活动的70%是在东亚进行的,而投资中国的外商85%来自东亚。与此同时,中国进入东亚产业链之后,对加快东亚产业转移和产业结构升级起到了积极作用,为亚洲各经济体提供了巨大的市场空间和发展机遇。
然而, 20世纪90年代中期之前,中国对东亚合作的态度是消极而游离的。有学者指出,中国官方1999年前甚至从来没有发表过对亚洲经济和安全的系统看法。当时的东亚缺乏地区性的、正式的政府间合作协议,有亚太合作而无东亚合作,市场力量是东亚一体化的天然推手,东亚一体化处于市场或投资驱动阶段。日本经济复兴、“四小龙”展现经济奇迹和中国经济崛起成为东亚发展的助推力量,但东亚经济增长主要依靠各经济体自己的经济和贸易政策,而非多边框架下的经济合作。
1997年的亚洲金融危机成为东亚合作的催化剂,促使各国在经济一体化问题上做出了积极的决策,避免了传统的“以邻为壑”战略。地区内各国积极采取合作措施应对危机,并为应对未来挑战未雨绸缪。此际,中国宣布“做国际社会负责任的大国”,坚持人民币不贬值,成为东亚较快走出金融危机的重要支柱,其积极作为得到国际社会的高度认可,中国迅速成为东亚合作最重要的推动力,其东亚战略开始从消极观望转为积极融入。自此,东亚经济一体化进入经济、政治双轮驱动阶段。金融危机使东亚各国认识到紧密合作的重要性,开始采取各种措施实现相互依赖的制度化。各国在贸易、投资、金融等领域的合作取得重大进展,共享增长成为东亚一体化的主要推动力。
2001年中国加入WTO并倡议建立中国-东盟自由贸易区,为深化东亚一体化注入了新的动力,东亚一体化进入经济、政治、制度、战略四轮驱动阶段。中国-东盟自由贸易区建设触发了地区自由贸易区热潮,东亚已经成为建立FTA最活跃
的地区之一(见表1),尽管全地区性的FTA协议难以在近期内签署。地区经济一体化是东亚稳定和繁荣的基础,其溢出效应反过来又加强了政治、安全、社会、文化等领域的地区合作,一些制度框架开始建立,东亚共同体理念被接受为地区合作的愿景。东亚大国之间不乏竞争,但大国竞争并不必然带来紧张与危机。与地区内国家加强合作、提供更多的地区性公共物品(Regional Public Goods)和优惠条件成为大国竞争的新趋向,各国之间合作与竞争并存,而竞争又深化了合作。共同利益的汇聚和制度化逐步成为东亚合作的主导要素。
中国对地区合作的参与经历了一个逐步转变的过程。冷战结束后,中国与周边国家特别是东南亚国家关系陆续正常化、经济全球化的迅猛发展,构成了这一转变的历史背景。中国周边安全面临的挑战和隐患,中国与世界、尤其是与周边关系的日趋紧密,东亚金融危机的爆发,则提供了启动地区合作的契机和动力。中共十六大报告中明确提出加强睦邻友好与地区合作,成为中国东亚战略发展的里程碑,地区合作首次出现在党的代表大会政治报告中,首次与双边关系并列。此后,中国将加强地区合作与交流作为实现亚洲共赢的有效途径,积极探索新的合作方式。在经济上,中国进一步落实建立中国-东盟自由贸易区的倡议,强调“10+3”机制是东亚地区合作的主渠道,应以此为基础逐步建立起地区经济、贸易、投资、安全的合作框架;在安全上,上海合作组织提供了一种积极的范式,中国还加强了与东盟等国家在非传统安全领域的合作;在军事上,中国积极拓宽与主要大国的合作,在反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、联合军事演习等方面呈现出前所未有的积极姿态。中国在地区合作中的积极进取,既促进了地区内国家对中国发展经验和成果的分享,也提高了中国的议程创设能力及其在东亚的战略地位。在相互接触的进程中,中国成为东亚负责任的利益攸关方,中国在东亚经济贸易的主导地位也初步确立起来。
在参与东亚一体化的进程中,中国进行了基于共同利益的地区战略调整,与东亚国家达成了以共同利益为导向的建设性合作。中国积极参与了一系列基于合作原则和共识的东亚制度建设,“这些制度不一定能够满足成员国的安全需要,却非常适合增进非敌非友国家间的关系。他们为中国及其邻国提供了和平共处并缓解潜在冲突的机制,从而大大改变了此前中国的相对孤立处境,为中国提供了进行制度化合作的经验。”尤其是,中国深刻理解东亚格局的现实,为了增强互信,避免地区一体化进程受到重大挫折,也为了实现与东盟国家建设性的认同,中国支持东盟提出的东亚峰会模式和东盟在东亚共同体建设中的领导地位,并持续表明了支持开放地区主义的立场。
总体而言,中国的东亚战略取得了积极的成效,但由于中国在如何有效参与国际协调、如何维护和拓展自己的国际利益等方面经验不足,中国在宏观层面对于如何发挥大国作用还缺乏全面而深邃的理解;在中观层面上推进地区经济一体化的主动性尚不够,特别是在东亚自由贸易区的推进上尚缺乏总体战略框架和路径设计;在微观层面的双边关系处理上还有需要完善的不足之处。
未来10~15年的中国东亚战略框架
未来10~15年,是中国全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的关键时期,东亚战略将在其中扮演关键性的角色。笔者认为,中国应确立基于开放、追求共赢共荣的东亚战略框架。
(一)以共同利益为基础,推动创建东亚利益共同体
近年来,东亚已经在次地区、地区和超地区层面建立起颇具成效的制度框架,这些都是共同利益汇聚和制度化(或处于制度化进程中)的结果。随着东亚进入制度建设和寻求认同的时代,共同利益成为地区各国思考问题的基础和出发点。随着中国进一步融入东亚地区合作,中国地区影响力进一步增强,寻求和扩大地区共同利益成为中国的战略趋向,中国主导推动创建东亚利益共同体的基本条件正在走向成熟。因此,中国应该在宏观层面上构想基于共同利益的东亚战略框架,并与东亚各国联合推进,推动创建东亚利益共同体
(二)强化地区战略,全面推进东亚合作
从全球各地区的发展来看,大国致力于以制度建设为基本特征、通过地区制度建设实现国家战略目标是一种可行的范式。近年来,中国立足周边地区,开始参与乃至着手主导构建地区全面合作的制度框架,加强地缘政治经济的塑造能力。随着中国国家实力和国际威望的提高、参与国际社会的深入,中国对国际制度的理解和认识越加深刻,主动创设国际制度、更好地维护和拓展国家利益成为中国必然的战略选择。鉴于目前东亚制度建设尚处于初创时期,中国的地区制度战略应注重以下内容:其一,推动中国两岸四地经贸一体化,使之成为中国崛起、东亚地区制度建设的内在基础。其二,加强中日韩在“10+3”机制内的磋商和双边协调,并适时推动中日韩自由贸易区建设。其三,以中国-东盟自由贸易区为实践核心,推动“10+3”对话机制向合作一体化机制发展;其四,与东盟携手合作,以东盟地区论坛为基础促进东亚安全论坛的建设,推动东亚各国的战略互信,在非传统安全领域深化合作。
中国东亚战略应着重于如下宏观层面:其一,抓住地区秩序建设的制高点。如何建构稳定而富有建设性的地区秩序已是摆在东亚诸国面前的重大战略议题,中国应以东亚秩序建设为地区战略的制高点,强调共同利益的汇聚和制度化是地区秩序建构的惟一路径,以此稳定和进一步发展与东亚各国之间的战略互动关系,把握地区战略上的主动权。其二,把开放地区主义作为自我战略约束和约束他国的战略工具,稳定东亚各国对中国的战略预期。具体而言,以开放地区主义促进东亚地区经济相互依赖的进一步深化,提升中国经济主导地位的战略价值;以开放
地区主义促进东亚政治合作和安全协调,积极化解围绕中国的软性战略包围圈;以开放地区主义引进更多的非东亚力量,构成对美日同盟的战略约束。其三,坚信东亚的未来取决于中国的战略走向,以建设性姿态和负责任的态度全面参与各类地区磋商,力所能及地提供地区性公共物品。
中国必须在东亚合作进程中潜在但实质性地发挥主导作用,并着重处理如下中微观层面:第一,制定推动地区贸易自由化、投资自由化、金融合作、能源合作的中长期战略规划;第二,稳定和发展与周边国家的双边关系,抓住时机率先推进双边贸易、投资、交通运输的便利化;第三,通过寻求和扩大共同利益进一步稳定中日关系;第四,利用传统关系加强内陆地区与周边国家的一体化。中国西南地区和南亚、东南亚地区在自然资源和生产要素方面均存在较多的互补性,可修建国际高速公路和铁路,使中国西南货物通过南丝绸之路到达南亚、西亚和非洲;东北地区与日本有着传统的经贸联系,在软件开发、机械制造等方面已经建立了较深入的合作,仍有深化的空间;第五,落实自由贸易区战略的整体布局,加强与周边国家的自由贸易区谈判,尤其要着力推动与澳大利亚、韩国、印度和俄罗斯的自由贸易区谈判,并将之提升到反战略包围圈的高度加以认识和推行。
(三)确立基于开放地区主义的战略新路径
迄今东亚合作遵循的基本战略路径是,从具有引擎效应的经济领域着手,从贸易、投资、金融等功能性合作开始分阶段实现地区经济一体化;自经贸合作逐步推及政治安全领域,并从共同利益比较集中的传统安全协调、非传统安全合作起步,逐步提出东亚共同体的愿景;同时积极推进作为长远合作基础的社会文化交流,促进各国相互理解和地区认同。
中国的东亚战略既要深刻理解和顺应东亚一体化的基本路径选择,也要实现自身的观念创新、路径创新,从而为东亚合作注入活力,进一步巩固引领东亚一体化的战略效应。中国应积极推进基于开放地区主义思路上的新单边主义、新双边主义和新多边主义,并实现三者之间的相辅相成。
开放地区主义被视为在一个经济、文化、政治和民族多样性地区建立共同体的必经之路。我们认为,中国应将开放主义视为地区合作的一种基本价值观,通过地区开放主义实现中国与地区内外国家的积极合作。具体而言,对美国、澳大利亚、新西兰等地区外国家介入东亚一体化进程持开放态度;积极称许亚太经合组织的合作框架,并对其进一步制度化持开放性态度;对非东亚国家(如印度、澳大利亚、新西兰)参与东亚一体化的讨论(如东亚峰会)和相关经贸活动持开放态度,并积极探讨与相关国家缔结双边FTA的可能性;对地区内国家间的活动持开放性态度,促进地区合作的良性竞争;对中国国内部分边境省份与周边国家的合作持积极开放的态度,促进中国国内的全面开放;等等。
在开放地区主义基础上,中国要实行新单边主义、新双边主义和新多边主义。大国素有单边主义的传统,而中国昔日处理东亚关系中的诸多理念、方式在很大程度上是单方面的外交指针,尚未形成多边共有观念。所谓新单边主义
(Neo-unilateralism),就是中国在扬弃一些传统理念和方式的同时,从深化东亚合作着眼,进一步推动单边利益(尤其是非战略利益)让渡,加强单边援助,以改善中国的地区形象,展现中国的大国风度。
双边主义是中国传统的国际合作方式。总体而言,中国对地区双边主义的运用多基于政治而不是经济考虑。鉴于近年来东亚优惠贸易安排体现出以双边为主要形式、在地理上开放的特征(尤以美日推进的双边自由贸易协定为体现),中国尽管不能放弃将双边主义视为地区多边主义之过渡性工具的基本考虑,但有必要加强双边主义的经济份量、战略份量,推行新双边主义(Neo-bilateralism)。具体而言,中国应积极考虑推进与韩国、俄罗斯、印度、澳大利亚等地区内外国家的双边自由贸易协定;进一步深化与东盟的双边合作,加强与欧盟等地区外国家集团的双边合作;抓住奥巴马政府致力于发展中美关系的时机提升双边战略对话的层次,使之成为全球性战略协调平台;以安全、经济战略对话为路径,与日本等东亚大国进行更深入的双边协调;等等。
改革开放以来,中国以参与多边国际制度为基本路径,成为多边主义的重要获益者和秉持者。总体而言,鉴于中国融入国际社会未久,对多边国际制度的运用尚欠圆熟。中国一般奉行工具性多边主义战略(instrumentalmultilateralism strategy),将多边国际制度视为国家利益得以实现的工具,体现出选择性或工具性的特征。近年来,中国在东亚国际制度的参与和创设上采取了越来越积极、开放的态度。随着东亚共同体愿景的提出,东亚将迎来地区制度建设的新时代。中国总结和反思既有的国际制度战略,推行新多边主义恰当其时。所谓新多边主义(Neo-multilateralism),即原则性多边主义和工具性多边主义的结合,换言之,中国应该在扬弃既有的工具性多边主义战略的同时,进一步强调多边国际制度的战略意义和道义价值,坚信可以通过国际制度建设实现中国国家利益的维护与拓展。