居家养老服务平台建设项目可行性研究报告
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一、居家养老服务平台建设项目简介
（一）、项目承担单位情况概况
1、项目单位的基本
本项目单位为某某市某某区民政局。某某区民政局承担着区域内救灾救济、城乡低保、优抚安置、社会福利、基层政权、社区建设、区划地名、殡葬管理、婚姻和社团登记等社会职能。区民政局与区老龄办合暑办公，全区的老龄事业工作列入区民政职能工作范围。
2、项目单位近年工作情况
某某区曾于1998年荣获“全国民政工作先进县(市、区、旗)”荣誉称号，进入新世纪以来，除努力做好以上各项年度职能工作外，在社区工作方面，把积极探索社区服务体系建设，努力开创社区工作新局面，大力扶持和发展家政服务、居家养老、社区信息化建设等作为推动社区服务社会化和产业化的主攻方向，取得了较好的成绩；2009年，荣获“全国社区建设示范区”；2020年，荣获“全国双拥模范先进单位”；2013年，荣获“全国老年维权示范岗”；同年，为加快老龄事业的发展，编制了《区老龄事业发展十三五规划（2016—2020年）》，使各项民政工作更具有严肃性和计划性；2014年，荣获“全国村务公开民主管理制度创新提名奖”等荣誉称号。这些成绩，充分体现了区民政局为全区社会经济发展和社会文明进步作出的应有贡献。
3、项目单位的经费状况
某某区民政局属财政预算拨款单位，资金构成分为上级财政民政专项资金拨款和区本级财政民政专项资金预算两大类。经费支付科目包括城乡低保金、救灾救济金、困难救助金、优抚金、义务兵优待金、退伍兵安置金、福利彩票公益金、社会捐赠慈善基金、民政事业费等各项专项资金。2015年，上级财政拨款总计3262.93万元，区级财政预算拨付1028.58万元，上级下拨福利彩票公益金167万元，全年累计拨款4458.51万元。从2014年起，区财政每年预算500万元专项资金用于社区建设，今明两年，该资金主要用于建设我区社区服务体系。另外，区财政每年下拔50万元社区特需费，每个社区1万元，主要用于社区孤寡老人和特困家庭的临时困难救助。
（二）、新建项目的基本设想
1、基本构想
在某某区现有的8个街道办事处，分别建立一个社区居家养老服务中心。中心的服务内容主要有三方个面：家政服务、养老托老服务、社区信息服务。由这三方面服务内容和8个社区居家养老服务中心共同构成全区居家养老服务平台。
2、项目规模
每个街道办事处社区居家养老服务中心房屋面积不少于500平方米，并有约300平方米的室外活动场地。社区居家养老服务中心由区
民政局统一规划安排，统一招标建设。各街道办事处负责落实选址和组织实施。要求基本满足家政服务、养老托老服务、社区信息化服务的功能需要。全区8个社区居家养老服务中心主体建筑总面积按照4900平方米规划建设。
3、项目投资总额
社区居家养老服务平台项目概算总投资为1700万元。分项概算如下：
(1)各社区居家养老服务中心主体建筑投资：按照全区房地产建设市场均价，包括房屋主体建筑、内部装修等，按每平方米2000元综合价概算，投资为980万元；
(2)各社区服务中心室外活动场地投资：主要包括场地硬化、绿化、美化、安全等内容。按照每平方米500元综合价概算，8个中心平均每个中心300平方米，共2400平方米，投资为120万元；
（3）内部硬件投资：每个社区居家养老服务中心平均投资55万元购置硬件，概算总投资440万元。包括电脑、打印机、网络敷设、桌椅用具、中心呼叫系统、家政培训、餐厨设施、娱乐健身、康复保健、书画阅览室、养老日托等服务设施和社区信息化管理系统等。
（4）居家养老服务平台项目建设完成后，仍然需要约两年的运行、健全、完善的维护期，其费用按每个社区服务中心每年10万元概算，每年需要投入80万元，合计160万元。
（三）、项目建设总目标和分年度目标
1、总目标
按照以上建设构想，计划在今明两年内，完成全区8个社区居家养老服务中心建设，争取在2014年开年，使全区每个街道办事处都拥有至少一个功能比较健全、管理有序、服务到位的社区居家养老服务中心；8个社区居家养老服务中心共同构成区居家养老服务平台，为提升社区服务水平，构建和谐某某打下坚实的物质基础。
2、2016年目标
实现现有试点的某某路社区居家养老服务中心的完善提高，总结经验；各街道办事处落实好本街道社区服务中心的选址、建设思路、向区民政局提出建设报告等工作；区民政局完成对各街道办事处社区居家养老服务中心的规划设计。
3、2020年目标
完成全区各街道至少一个社区居家养老服务中心建设，培训提高服务水平，规范服务标准，制定相应的管理制度，在总结现有某某路社区居家养老服务中心试点经验的基础上，使我区居家养老在具有服务平台为依托的条件下全面开展。
二、项目建设的历史背景
（一）我国人口老龄化发展趋势
1、我国人口老龄化趋势
当前，老年人口迅速增多，高龄比例加大，已经是全球普遍存在的现象，是世界性问题，这在发达国家尤其明显。
2015年8月27日，《长江商报》刊载了新华社记者26日在长春召开全国18个城市老年大学第10次工作研讨会上获得的最新资料：今年是我国进入老龄化10周年，随着新中国的同龄人步入老年，我国将出现第一次老年人口增长高峰。另有数据显示：截至2015年底，中国60岁以上老年人口已达1.59亿，占总人口的12％。数字表明：随着经济的快速发展，进入21世纪的中国已经进入了老龄化时代。
2、我国的家庭结构现状
从上世纪70年代起，为了控制人口过快增长，不得不长期执行一项十分严肃的“只生一孩”的计划生育国策，从而造就了具有中国特色的一对夫妇，生育一个孩子，赡养四个老人的所谓“四二一”家庭人口结构模式。
当年，首批响应计划生育国策的公民目前已进入老年，日后也将会有一大批人陆续进入老龄行列，从而导致我国老龄化程度加速和社会养老问题突出。因此，在人口老龄化、高龄化、家庭小型化迅速发展的今天，这种特殊的“四二一”家庭人口结构，使得空巢老年人不断增多和依靠子女、亲属照顾的传统家庭养老方式遇到困难，给养老事业的发展形成了巨大压力。
3、我国人口老龄化特点
据全国老龄委办公室副主任吴玉韶介绍，我国正开始进入人口老龄化快速发展期，老年人口由年均增加311万发展到年均增长800万人。吴玉韶说，伴随快速增加的老年人口，高龄老人和失能老人也大幅增加。同时，随着第一代独生子女家长进入老年，我国已开始进入少子老龄化的新阶段。
由全国老龄办发布的《我国城市居家养老服务研究》报告显示，目前全国城市老年人空巢家庭（包括独居，下同）的比例已经达到4
9.7％。研究预测，我国80岁以上高龄老人将以平均每年百万以上的速度增长，而且，人口老龄化与发达国家的“先富后寿”相比，是在经济不发达的前提下“未富先老”，时代的发展没有给我们留下多少应对人口老龄化的时间和经济条件。“老龄化社会”的来势迅猛令我们措手不及。
在家庭生命周期理论中，空巢期一般被看作是家庭生命周期发展的最后一个阶段。所谓空巢家庭是指无子女或虽有子女，但子女长大成人后离开老人另立门户，剩下老人独自居住的老年家庭。目前，我国城市空巢家庭呈迅猛增长的趋势。2009年第五次全国人口普查结果显示，全国65岁以上的单身老人户中11.5%为空巢老人。其中，城市中空巢家庭的老人占老人总数的27%左右，也就是说，四分之一以上的城市老年家庭是空巢家庭(国务院人口普查办公室，2002)。从有关机构对地级以上大中城市的调查显示，当前，我国老年人的空巢家庭比例已经上升到56.1％，其中独居老人占12.1％；仅与配偶同住的占44％。专家认为，随着我国社会老龄化的加剧，家庭空巢化
成为必然趋势。预计到2030年，我国的空巢老人家庭的比例可能达到90%，届时我国老年人家庭将呈现“空巢化”。
空巢家庭老人既要经历个人生命周期的转型(从中年期到老年
期)，还要经历家庭周期的转型(从核心或主干家庭到空巢家庭)，如果适应不好，很容易诱发各种身心问题，不但影响老年人的生活质量，还会给家庭带来各种困难，从而导致一系列社会问题。因此，空巢家庭问题,不仅仅是个别家庭的问题,而是具有广泛意义的社会、经济问题,它关系着现代化的进程、人们的生活质量、社会和谐和安定,是影响全面实现小康社会的一个重要因素。
（二）、某某区的基本情况
1、社会历史概况
某某区原为县级某某市，1997年6月10日，经国务院批准，撤销县级某某市设立某某区，现为某某市辖中心城区。某某区历为某某的政治、经济、文化、信息中心和交通枢纽。全区总面积595平方千米，城区面积43平方千米，全区辖8镇8个街道办事处，2020年末，全区总人口约54万，其中城市人口约31万。
某某区是一座拥有众多荣誉的中心城区，曾先后荣获“历史文化名城”、“全国双拥模范城”、“中国酒文化名城”、“全国十佳绿化城市”、“全国两基达标县（市）”和“国家级科技先进区”等光荣称号。
改革开放以来，全区各族人民秉承长征精神，抢抓历史机遇，不断深化改革，经济社会步入了快速发展时期。近年来，区委、区政府紧紧围绕市委、市政府提出的构建200万人口城市的需要和“工业化、城市化、农业产业化”总体发展思路，先后实施一系列重要举措，推动国民经济总体实力上了一个新台阶。作为中心城区，某某区基础设施完备，社会事业相对发达，具有比较全面的科研体系、教育体系、医疗卫生防疫体系、文化广电体系和社会保障体系。
随着全区经济和各项社会事业发展步伐加快，社区在经济社会发展中的地位越来越重要，已成为各类社会群体的聚集点，各种社会矛盾的交汇点，各项方针政策的落脚点。居民群众对社区服务提出的需求越来越多，要求越来越高，社区服务的压力不断加大。因此，加快完善社区服务体系，建设社区居家养老服务平台已成为满足社区居民需求和促进社会和谐的紧迫任务。
2、某某区人口状况（老龄化趋势）
联合国规定：0——14岁少年儿童人口占总人口比重降到30%以下，60岁以上老年人口占总人口10%以上或65岁以上老年人口占总人口的7%以上或老少比超过30%以上的国家和地区称为“老年型国家”或“老年型地区”。
目前，某某区60岁以上老年人口已占总人口的14%以上，标志着该区已经进入老龄化社会。据调查，该区老龄人口呈以下特点：一是10年来，全区人口老龄化增长速度比人口自然增长速度高16个百
分点，远超过人口增长速度，人口老龄化来势迅猛；二是老龄化人口城乡分布不均匀，居住在城市的60岁以上人口近5万，居住在乡村的约为3万，城市老龄人口比重远高于乡村；三是呈现“四多四少”的特点，即女性多、男性少，且随着年龄的升高，女性人口的比重还在逐步升高；丧偶的多、身边子女少；经济来源依靠子女的多、获得社会保障支持的少；闲暇时间多、精神文化生活少。
全区人口老龄化存在的主要问题：一是对人口老龄化问题认识不深刻，思想准备不足，尚未意识到占总人口14%以上的老年人所带来的问题不仅是事关全局的重大问题，而且是一项综合性的重大政治问题，是涉及到全区长治久安和经济社会可持续发展的大问题；二是老年人生活保障制度不健全，各种关系不顺，传统养老保障体系和管理体制已经不适应新形势发展的要求，养老保障的矛盾日益突出；三是老年事业资金投入严重不足，老年福利设施发展滞后，随着老龄人口的增加，老年福利设施不仅数量缺口大，质量也急需提高，在政府投入不足的情况下，多元化的老年事业投入机制尚未建立和健全；四是老龄工作法制管理不完善，对已颁布的老年法律法规的宣传、贯彻和普及力度不够，特别是老年法律法规执行主体的部分中青年人，对有关内容知之甚少和落实不力，成为老年群体法制管理的薄弱环节。 当前，某某区家庭养老仍是养老的主要方式。独生子女家庭越来越多，小型化、“四二一”家庭模式逐渐成为主流模式。一方面需要赡养的老年人口增加，另一方面其供养的子女后代人数减少，由两个
供服务。这样，老年人便不用脱离他们所熟悉的社区，使居家养老可以借助社区养老服务平台来帮助解决许多实际问题。中国具有“孝亲”的优良传统，家庭照顾老人养老将长期居于主导地位。现代化的进程为老人的家庭照顾提供了强有力的社会支持，使家庭养老进入社会化网络。可以预见：以家庭养老为基础，以社区养老为支撑的养老体系将是未来中国养老事业发展的方向。 （四）、国家对老龄化发展的应对措施
1996年10月，《中华人民共和国老年人权益保障法》（简称《老年法》）的正式出台，对落实、巩固家庭养老起到了积极的作用。 2000年8月，党中央、国务院发出了《关于加强老龄工作的决定》，号召全党全社会从改革、发展、稳定的大局出发，高度重视和切实加强老龄工作，发展老龄事业，大力营造全社会敬老养老助老风气。
《决定》指出，今后一个时期我国老年人口还将以较快速度增长。采取积极措施，加强老龄工作，是一项重要而紧迫的战略任务。满足广大老年人日益增长的物质和文化生活需要，让老年人共享经济建设和社会发展的成果，是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨的体现，是在新的历史条件下全面贯彻科学发展观的具体体现，也是国家和社会义不容辞的责任。要加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区为老年人服务的功能。
党的十七大报告突出关注民生、改善民生的主题，明确提出了“老有所养”是顺应我国人口老龄化发展趋势和日益增长的养老服务需求而提出的重大战略目标。大力发展居家养老服务，是应对人口老龄化严峻挑战，破解养老服务难题的根本出路；是坚持以人为本，关注老年弱势群体，构建和谐社会的具体体现；是合理配置养老资源，充分发挥资源效益的有效途径；也是加快社会服务业发展、推动劳动就业和经济增长的重要举措。各级党委、政府要充分认识当前全面推进居家养老服务工作的重大意义，统一思想，提高认识，采取有力措施，全面推动居家养老服务工作健康发展。
2013年2月，全国老龄委办公室、国家发改委、教育部、民政部等十部委联合下发了《关于加快发展养老服务业的意见》，指出要逐步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，力争在“十三五”期间全国城市社区基本建立多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。
2015年1月29日，全国老龄委办公室、国家发改委 教育部、民政部等十部委又联合下发了《民政部关于推进居家养老服务工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：随着我国人口老龄化进程加快，家庭养老功能日益弱化，老年人养老服务已经成为重大的社会问题。但目前我国居家养老服务供给不足、比重偏低、质量不高，不能满足老年人日益增长的服务需求。
《意见》对居家养老做了科学阐述，指出：居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、
康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。《意见》提出居家养老是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。
《意见》指出，力争“十三五”期间，全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，使社区居家养老服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富，专业化和志愿者相结合的居家养老服务队伍不断壮大，居家养老服务的组织管理体制和监督评估机制逐步建立、健全和完善。
《意见》还提出了八项发展居家养老的保障措施，要求各级政府要把发展居家养老服务列入政府工作议程，抓紧制定符合当地实际的政策措施。
2016年2月21日，全国老龄委办公室、国家发改委等10部委第三次联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，根据城市和农村不同情况，提出了“十三五”期间城乡居家养老服务的目标。
与此同时，各地相继出台关于推进居家养老服务工作的政策文件，截止2016年8月31日止的8个月间，有13个省（市、自治区）先后出台相应文件33份，可见各地对全面推进居家养老服务工作的高度重视。见附件一。
（五）、当前养老工作中存在的问题 1、反映在社会养老机构上的问题
中国目前主要有三种养老方式，即由政府承办的社会基本养老；传统的家庭养老；以个人储蓄为主的自身养老，也就是独自生活。
随着城市化和人员社会流动的加快、计划生育政策的实施，家庭养老功能逐步被弱化，“机构养老”随之成为社会养老的主体模式。这种模式就是通过养老院“集体”养老。然而，一方面，选择居家养老的老人普遍认为，公共养老设施资源短缺，选择余地少；机构设施和服务水平偏低、养老机构特别是商业性的养老机构收费过于高昂；另一方面，目前中国养老机构床位约占老人总数的1.5%，虽然数量很少，但在养老机构生活的老人还不到1%，养老机构依然存在大量空置床位。
八十年代，一些西方国家一度想大力发展养老机构，但很多老人感觉并不好，甚至有老人觉得住在养老院更像住在集中营。而在中国，这类养老机构留给公众的印象一度等同于“孤老院”和“老年医院”。
福利养老是政府维护社会公正的底线。政府应全面承担起老年特困群体和因政策造成的低经济收入群体的福利养老责任，同时应当认真考虑有不同经济承受能力的老年群体的差异性需求，既要考虑经济效益，更要体现公益性、福利性原则及社会在养老保障体系的建设和完善方面所具有的责任。
2、社区养老服务平台急需建立健全
以社区医疗机构为例。目前，由于基层医疗卫生机构不尽健全，患者对基层医疗卫生机构不够信任，或者顾及到基层医疗卫生机构不接受社保，商业医疗保险无法报销，为此不得不投奔大医院。
有这样一个例子：王老太老两口因发烧于上午10点赶到某大医院看门诊。因为候诊病人太多，挂号、就诊、付费排队就花了两个多小时。中午12点多，王老太才基本走完这一流程等待配药。此时，折腾了一上午的王老太体温又有所上升，身体更加不适，决定重新挂号急诊并要求输液。于是，又按新一轮排队流程配点滴，直到下午6点多才开始输液，待3瓶点滴输完，已经是晚上11点了。就这样，两位老人花了15个小时看了个感冒发烧。试想，如果社区有一家老百姓放心信任的医疗卫生服务机构，王老太愿意花十几个小时去大医院看小病吗？
调查发现：老年人群居家不出发生率约为17.59%。导致老年人居家不出的影响因素有年龄、婚姻、经济收入、住房层次、自我健康评价、视听力障碍、脑病、糖尿病、生活能力、饮酒、爱好、孤独、抑郁、有无亲密朋友、参加社会活动、与邻居交往情况、亲属往来等。分析表明，日常生活需要照顾、高文化程度、高经济收入、不锻炼身体、不参加社会活动、无亲密朋友、抑郁自闭、日常生活自理能力差是居家不出发生的主要危险因素。因此，空巢老人、居家不出的老年群体急需社区服务平台提供一系列相应服务。社会支持体系应以老年人自助互助为原则，以家庭支助为基础，以社区服务为依托，以国家和政府的法规、政策为保障，实现居家养老。
以上在老年群体中普遍存在的问题和现象在红花岗区同样十分突出。
（六）、当前的国际养老模式
援引甘肃农业大学人文学院致力于老年人精神方面研究的田芳副教授的话说。“现在西方国家已经让老人回归家庭，和家人生活在一起。”田芳认为，老人群体长期聚居会加剧老人的孤独感，老人会更加抑郁、自闭。她主张学习西方国家发展社区服务，从制度上保证老人生活在社区和生活在养老机构一样能获得相同的服务，并通过对有老人的家庭进行福利政策倾斜等确保老年人可以在家庭中获得舒适健康的生活。
以西方的美国为例。美国在社区开辟了各种老人服务项目，包括送饭、送医、送车上门，定期探望、紧急救助等。出远门时，只要给市政府相关部门打个电话，专车会按时开到家门口，办完事会把人送回家，许多服务是免费的。资料显示：目前，发达国家机构养老最多只能达到老人总数的8%，美国、英国等则有高达95%的老人在家实现养老。
以东方的新加坡为例。新加坡共有人口420万，60岁以上的老年人占总人口的20%。他们把老年人称为乐龄人士（更人性化）。新加坡政府十分重视培养全民的家庭观念，在舆论导向上不遗余力地向人民灌输儒家的孝道思想，号召全社会关爱、孝敬老年人；每年农历
新年，都要开展敬老运动；政府官员和议员以身作则，常到社区和自己的选区慰问老年人，在全社会树立尊老、爱老的风尚。
新加坡采取以下几种办法实现老有所养：
——居家养老。家庭是老年人的大本营、终身的依靠和归宿。中华民族延续几千年的优秀道德传统之一是尊敬老人、孝敬父母，新加坡政府在制定养老政策时也传承了这个美德。为了防止越来越多的老年人家庭出现“空巢现象”，在购买住房时制定了一个优惠政策，即对年轻人愿意和父母亲居住在一起或购买房屋与父母亲居住较近的，经有关部门审核、批准后可一次性减少3万新元，目的是鼓励年轻人就近赡养父母、照顾老人。
——日托养老。新加坡针对无暇在家照顾老年人和孩子的情况，成立了相应的机构——“三合一家庭中心”，相当于我国的一些日间托老所。让一些年轻夫妇每天将老人和幼儿一起送到这里。所不同的是这个中心将托老所和托儿所有机地结合在一起，既照顾了学龄前儿童、小学生，又兼顾到乐龄人士。老、少集中管理，既顺应了社会的需要、解决年轻人的后顾之忧，又满足了人们的精神需求，增进了人际交往与沟通，减少了“代沟”的出现。
——机构养老。与我国目前各类老年公寓一样，也分为高、中、低等不同档次的服务和收费标准。
与此同时，新加坡等国的养老政策也是可以借鉴的。比如：一是吸收新加坡在购买房屋上兼顾养老的优惠政策；二是学习新加坡的“倒按揭”（以房养老）模式。即：60岁以上的老年人把房子抵押
给有政府背景的公益性机构，由公益性机构一次性或分期支付养老金，老人去世时产权由这个机构处分，“剩余价值”（房价减去已支付的养老金总额）交给其继承人。
欧美发达国家在照顾居家养老的"空巢老人"方面想出了很多妙招。如：德国安排大学生和"空巢老人"合住，帮助老人做晚餐、清扫房间，陪老人看电视、聊天、散步、外出采购；日本东京通过技术手段监控居家养老“空巢老人”的日用水量，每天向其子女的手机发送老人的用水信息，让他们第一时间了解父亲或母亲的生活状况；美国使用传感器记录居家养老“空巢老人”在浴室、厨房和卧室的活动，其子女通过个人电脑就可及时发现家中是否有异常情况。为了体现儿女亲情，日本提出"一碗汤距离"孝心理念，告知子女与老人居住距离不要太远，以送过去一碗汤而不凉为标准等等。
我们既要兼顾国情地学习借鉴国际成功经验，又要与时俱进地大胆探索。
三、居家养老模式的产生和社会意义
（一）、居家养老模式的产生
中国人民大学人口研究所最新完成的我国人口老龄化发展趋势预测结果表明，我国80岁以上高龄老人将以平均每年百万以上的速度增长。由于老年人增多，高龄比例加大，意味着需要别人来照顾的老年人规模不断扩大，这是一个严峻的社会问题。
如何让老年人老有所养，不仅是衡量社会文明的重要标志，也事关社会发展和稳定的大事。当然，这项工作主要应靠建立完善的社会保障制度来解决。但子女孝敬和赡养老人同样不可或缺，这不仅因为可以提高老人的幸福指数，而且还因为老人除需要物质赡养外还需要精神赡养。如何继承和发扬中华民族几千年的优秀传统美德，孝敬老人、赡养老人，切实做好为老年人服务的工作，是各级政府非常关注的问题。
岁月如流沙，苍海变桑田，人类无法与自然规律抗衡，谁都会老。在人的一生中，有几件事是人人平等，不分高低贵贱的，衰老就是其中之一。就我国国情来看，养老的社会化必须与居家养老相结合，以家庭养老为基础，以社区养老为依托，而不是借社区养老把赡养老人的责任推向社会。
探索最佳养老方式的脚步却始终没有停止过。家庭养老院的产生最初是政府为了应对社区弱势群体的两大需求而采用的政策选择。上年纪的孤寡老人生活在没有上下水、没有煤气、没有暖气的大杂院内，空巢老人，身边没有子女，这些老人的日常生活得不到照护。于是产生了“家庭养老院”的养老模式。全面推进居家养老服务，是破解我国日趋尖锐的养老服务难题，切实提高广大老年人生命、生活质量的重要出路；是弘扬中华民族尊老敬老优良传统，尊重老年人情感和心理需求的人性化选择；是促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐，推动社会主义和谐社会建设的重要举措；也是加快发展服务业，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径。
居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎。正因如此，居家养老一直是中外老年人最主要的养老渠道。有资料显示，在西方国家，如美国、英国、德国、荷兰等，居家养老的老年人比例都超过90%，日本则高达96.9%。而在我国，构建“居家养老为主、机构养老为辅”的社会化养老服务格局，已成为各地政府的普遍共识。
居家养老服务相当于一个以社区为单位的家庭养老院，这种养老模式的孕育产生、发展状况和未来趋势，促使我们去深入探讨在社区统筹市场需求、政府公益、老年福利，以及低保、慈善、企业等资源，发展市场性和福利性相结合的社区老年服务产业的具体路径、意义、效果和未来需要解决的诸多问题。我们认为，未来中国城镇近80%以上的老人将依赖或部分依赖这种社区性综合老年服务体系来满足日常养护需求。随着中国社会的进一步城镇化和人口的进一步老龄化，养老产业的社区福利运作模式——家庭养老院将发挥越来越重要的作用。
从以上分析和国际经验看出，现在中国以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为补充的养老模式，将成为我国养老新趋势，成为解决我国人口老龄化问题的重要举措。
（二）、居家养老模式的社会意义
应该承认，“空巢”现象既是一个社会问题，也是一种社会进步，是我国人口老龄化特别是人们的生活方式、观念转变当中产生的
一种客观必然现象。资料显示，我国城市空巢老人达49.7%，国外有的已高达80%，甚至更高。从趋势上讲，这是必然。像过去那种多子女家庭来共同照顾老人是不可能的。因此随着老人年龄增长，身体功能退化，需要人照顾而身边无人照顾，这时就体现了社区居家养老服务的意义所在。身边无子女或子女照顾不过来，从这个角度，社区对老人、对家庭成员的支援就显得尤为重要。发展居家养老是对这一现象所作出的一个正确选择，是对社会做出的重要贡献。
居家养老服务与机构养老服务相比，具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，它可以用较小的成本满足老年人的服务需求。更为重要的是，通过居家养老服务，可以让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到精心照料，从而对稳固家庭、稳定社会起到良好的支撑作用。居家养老服务采取让老年人在自己家里和社区接受生活照料的服务形式，适应我国老年人的生活习惯和心理特征，满足了老年人的心理需求，有助于他们安度晚年。因此，我们认为，居家养老模式也是红花岗区社区养老工作首选的模式。
红花岗区居家养老服务平台建设是一种资源配套使用、多方受益的新型社会化产业养老方式。这种为老年服务的生产方式不仅显著提高了需要社区福利照顾的老人的生活质量，而且对推动下岗再就业、进一步完善城市居民最低生活保障制度、促进社区融合都具有积极意义。
四、项目建设的必要性和可行性
（一）、居家养老是社会发展的需要
居家养老是迄今为止最古老的也是最基本的和最富生命力的养老方式。在目前条件下，中国的老年人养老问题的最佳途径是居家养老与社区养老的有机结合。在社区建设中，如何逐步实现老有所养、老有所为，老有所乐就成为新时期和谐社区建设的一个重要的内容。 就某某区而言，到目前为止，有户籍的60岁以上老年人口已经占总人口的14%以上，加上随子女或退离休后从各县市移居本区居住的无户籍的60岁以上人口，老年人口的比例更大。
为了摸清区老龄化发展的具体情况，我们对某某路街道当前的老龄人口状况进行了实地调查，结果显示：某某路街道办事处辖区有6个社区居委会，129个居民小组，常住居民9238户，25083人。60岁以上老年人4291人，占总人口的17.11%，其中：60—69岁2416人，70—79岁1474人，80岁以上401人；贫困老人724人，空巢老人129人，“三无”、孤寡老人12人；社区卫生服务站10个，面积1810㎡，有医生29名，护士37名，床位55个；服务内容有内科、妇科、儿科、外科以及计生指导、残疾人、老年人康复服务等；有社区家政服务点10个，老年康复中心1个，医疗护理队11个，能容345人就医康复；有老年人活动室8个，老年人文娱团体8个。通过此项调查，我们至少得出两个结论：一是老年人口占总人口的比例高达17.11%，不容忽视；二是社区医疗护理康复条件较好，相对乐观。 从以上调查可见，高龄老人、贫困老人和空巢老人的情况越来越普遍,如果处理不好就会成为一个社会问题。因此，家庭、社区、社
会各界都要关注老人的生活质量，切实解决好对他们的照料问题，妥善安排好他们的晚年生活，构筑起养老保障的社会支持网络系统，使老年人能够安度晚年。具体而言，老年社会支持网络体系应由以下几个环节组合起来的：以老年人自助互助为原则，以家庭支助为基础，以社区服务为依托，以国家和政府的法律、法规、政策为保障。 第一，以老年人自助互助为原则。社会各界应尊重、提倡和鼓励老年人的自立自助，充分发挥老年人自己的能力和作用。全社会都应当转变观念，消除对老年人的歧视和偏见，建立一种新型的老年价值观和养老文化。
第二，以家庭支助为基础。家庭支助是指家庭成员(包括亲属网络)为老年人提供经济供养、生活照料和精神慰藉方面的养老支持，以及帮助老年人实现其他合理需求并维护其合法权益。以家庭支助为基础就是要以家庭的支持和帮助作为解决生活照顾和养老问题的基本途径。家庭网络的支持系统是老年人可能利用的最直接、最便利、最可靠的社会资源。
第三，以社区照顾服务为依托。社区照顾的服务模式应是一种混合经济的模式，可以整合政府机构、非政府机构和私人经营机构的资源，提供全方位的、有差异的、不同模式的服务，让老人有一个自我选择的余地，以便更有效地满足老人和护老者的需要。尤其是对于生活在空巢家庭的老年人来说，社区才是真正的家，周到的社区服务可以赋予老年人以强烈的心理归属感。
第四，以国家和政府的法律、法规、政策为保障。在老龄化社会已经来临，高龄、贫困老人和空巢家庭逐渐增多的今天，国家和政府应制定相应的法律、法规，完善养老保险制度，深化老年人福利事业改革，做好空巢老人的社会保障工作，从政策和制度上解决老人的社会帮助和社会保护问题，充分体现党和政府对老年人的关怀。
（二）、居家养老服务既是社会福利，又是新兴产业
1、居家养老服务首先应是一项社会福利事业
积极探索推进社区居家养老服务工作，逐步形成以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务组织为载体的居家养老服务新机制；通过上门、日托等服务形式，为居家老年人提供就近便捷的生活照料、康复护理、精神慰藉等内容的社区居家养老服务，为提升老年人生活质量，推进养老服务社会化发展，促进经济、社会和人口素质的全面发展发挥积极作用。
居家养老服务从本质上应该属于公共服务或者说是福利性服务的范畴。养老工作进一步发展的具体问题与深层次的制度整合和政策创新有关。从老年政策出发，有规划问题、融资问题、老年福利服务政策的社区定位问题、福利服务产业化问题、老年福利服务组织的建设问题、养护员素质和待遇问题；从再就业政策出发，有公益岗位购买的方式问题；从低保政策出发，有帮助有劳动能力的低保对象走出低保的地位提升问题，低保与再就业政策的接轨和转换问题；从政府政策创新角度看，推动居家养老福利事业的发展需要新的政策创新与
整合，包括建立政府居家养老资金预算制度，社区资源整合政策及推动建立实体化运行体制等。随着这些问题的逐步解决，居家养老服务平台建设作为养老事业的社区福利运作模式，将可以实现持续稳定的发展。
居家养老服务包括日间照料、生活护理、家政服务、医疗保健、体育健身和精神慰藉等，以上门服务和社区日托为主要形式。因为养老事业首先应是一项社会福利事业，它必须与政府的社会福利支付政策紧密相连，为老年人购买社区和各项家政服务，所需资金应该列入政府年度财政预算。当然，“政府购买养老服务”的具体方法和内容还有待进一步探讨。
2、居家养老服务将向新兴的经济产业发展
服务是要付出劳动的，劳动是要支付成本的。无论是政府、家庭、子女、老年人自己或者是社会捐赠购买养老服务，核心的内容是总会有人拿钱买单。如果单靠政府来赡养所有的老人，将会产生一个庞大的财政支出，这是任何一个国家，任何一级政府都无法承受的巨大负担。因此，必须从政府补贴支持居家养老服务的方式向居家养老市场化运作转型，最终还是要建立起投资主体多元化、服务内容多样化、监督管理规范化的成熟市场，才会使居家养老服务平台建设在一个稳固的经济基础之上。
为老年人居家养老提供服务，主要是依托家政服务网络来实现。服务作为一种商品应该是有偿的，然即使是有偿的,在服务老人的过
程中,如果发现有一些老人的收入或家庭子女给他的赡养费用不足以支付他应该享受的服务费用的话，政府应给与相应的补贴。对贫困老人而言，现在全国很多地方开展居家养老的过程当中有明确的补贴办法和标准。如老人需要居家服务，根据对该老人身体情况，收入情况等做出评估，确定其需要哪些服务，所需要的服务价格是多少，老人自己能够支付多少，如果支付不了全部，政府补贴多少。像北京、上海、南京、大连等地都有这样的补贴办法和标准，只是各地标准不尽一致。国家相关部门也要求各地根据实际情况制定相应的补贴办法。
但是，政府的这种补贴，必须采用政府支付劳动价值的方法进行，而不是靠减免费用的办法，只有支付才会促成经济流通，有支付才不影响居家养老服务的正常运作；只要有经济流通，就会形成市场。因此，一个新兴的居家养老服务业市场和经济产业将从这里诞生，剩下的则是需要解决市场培育的问题。
（三）、某某区居家养老服务产业的发展思路
1、居家养老服务必须实现网络化
居家养老服务一开始要从最急需、最基本的做起。对养老服务而言，吃、养、医是最突出的。这方面做好了，再不断扩大服务项目，增加服务内容，新建一些专业化的服务设施等等。
居家养老服务必须逐步实现网络全覆盖。服务是由几级构成的，比如说城市在区的一级要有一个综合性的包括直接进行服务、指导、示范和管理的服务中心；在街道一级要有一个为居家养老提供直接服
务的中心；在社区要有一个分散的、涵盖内容广泛、有针对性提供必需服务的站点；针对需要特殊服务的个体，还要有一条互通的联系线路，即通常所说的“一键通”电话。同时，相互间还要有交错，比如有的社区医疗康复的服务能力强，临近社区文化娱乐的服务搞得好，相互有一个互补。从这个角度纵横就成了一个网络。
社区服务设施不应是孤立的，而应纳入社区网络，形成多层次和多方位结合，各社区服务资源相互补充，满足老年人日常生活照料需要，丰富精神生活需要，促进社区养老服务设施实现多样化、系列化、专业化、层次化。每个社区要逐步覆盖各种设施，包括集中居住设施（老年公寓、托老所、日间照料中心）、医疗护理设施（社区医疗卫生服务站、老人护理院、老年医院）、文体活动设施（老年活动中心、老年俱乐部、老年大学、老年健身中心）等，满足老人医疗、保健、娱乐、交流、生活照料等各方面的需求。
加强社区养老服务设施网络建设，使各社区都具有功能完善的老年服务设施，实现社区养老服务设施规模化经营，使其由初级阶段的零散型、个体型走向集团化、规模化，充分发挥其辐射作用，创造品牌效应，从而使社区养老服务更具专业化特色。在构建服务网络过程中，应充分了解老年人的实际需要，做到“雪中送炭”，防止供需脱节，避免摆花架子和形式主义。同时，应教育服务人员为老年人开展“人性化”服务，防止“模式化”倾向。形成就近、便捷、专业化的居家养老服务网络，更好地为老年人服务。
2、居家养老服务平台的组织管理
某某区居家养老服务平台采用社区化管理模式，社区养老服务的机制应该是政企分离的。政府不直接操作和承担具体服务事项，而应从管理的角度，规划、计划和制定标准、方针政策的角度来加强检查监督。建议由行政、社区居民、社区中介服务组织的人员组成一个监督委员会或小组，定期定时地按标准进行检查，发现问题及时指出或亮黄牌，有问题需解决的一起协商，从而保障居家养老服务有秩序、规范化进行。
政府制定政策、规划，提出要求，加强监督，该支付的资金要支付，该划出的资源要划出。但是在管理上，政府不要从办到管都一手操作，可以通过购买服务，补贴服务，尤其是在红花岗区社区养老服务机制尚在起步的初期阶段，通过支援居家养老服务机构初期建设经费等方式来介入，发挥政府的主导功能。
社区通过充分挖掘和利用辖区内的服务资源，设立服务网点，签订服务协议，逐步建立健全“社会投资、社区监管、企业经营、市场运作、有偿低偿无偿相结合，服务对象签字认证”的管理运作模式，为老人提供全方位、多层次的服务。
应该加大对社会事业工作者的教育和培养。尤其是某某区，应该加强对老年服务工作者的培训，加强各层次社区工作人员的培养，造就一大批适合社区养老服务工作的人员。培训社区养老服务工作队伍，可以采取两种方式：一是将有培养前途的老年服务工作者选送到拥有社区工作专业的高等院校进行专业培训或进修，提高他们的管理水平、知识水平和服务水平；二是由社区工作管理机构聘请社区工作
方面的专家学者进行授课，传授社区养老服务的知识、方法与技巧。要努力做到参与社区工作的人员必须通过职业资格考试，获得职业资格证书，达到职业岗位要求，才能就业上岗。随着国家社区服务从业人员资格认证制度的建立，支持有志于长期从事老年服务的工作者获得老年服务国家职业资格证书，使他们在从事社区服务工作时更加科学、规范。
3、居家养老服务平台的建设目标
根据国家十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》精神，某某区居家养老服务平台建设的目标为：
由区政府牵头，分别在8个街道办事处选择具备条件的社区建设一个居家养老服务中心，以此为试点，在未来2至3年中，实现每个社区都有至少一家居家养老服务中心。在这一过程中，政府要制定居家养老服务发展规划，加大投入力度，合理配置资源，贯彻落实支持居家养老服务的优惠政策，整合资源，建立和完善社区居家养老服务网络，加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设，积极培育和发展居家养老服务组织，建立居家养老服务管理体制，切实加强对居家养老服务工作的领导，积极稳妥地推进这项工作。区政府要把国家政策落到实处，把具体目标化为本地实实在在的行动，使某某区居家养老服务平台建设有一个量的扩充和质的飞跃。
五、某某区居家养老服务平台建设的成功范例
日前，本报告写作成员在某某路街道社会事务办主任陪同下来到某某路洗花井社区蔺家坡小区居家养老服务站，看到几位老人正在笑眯眯地等待就餐。食堂里，已经做好的两、三个菜摆上了餐桌，有的菜盛装在盆子里，装进了小推车，等待服务人员除为社区需要服务的老人送饭上门外，还要到社区作为快餐销售。小冉介绍说，老年定点餐桌食谱上规定是四菜一汤，两荤两素，主食是米饭，定价是每人每餐应收5元，但年内属于试点阶段每人每餐暂收4元。
某某路街道居家养老服务站开设的一日两餐老年定点餐桌，凡社区内60岁以上，经过评估确定补贴的老人都可以去吃“低价午、晚餐”。一位70多岁的老人说，老伴儿因病做了手术不能出门，要用饭盒装回家去吃。服务员热情地帮他把饭菜盛好。老人说，这里每天的菜谱都换新的，要是没有这个老年定点餐桌，我两口吃饭就成了大问题。居家养老服务站专门为老年人服务，做一些适合老年人口味的饭菜，每天供应社区老人两个正餐，虽然收费低、不赚钱，但对社会有好处，每顿都有十多位老人前来就餐。
据介绍，服务站的服务员都经过培训，见到老人要有尊敬的称呼，让老人们倍感亲切。下一步，还要成立老人伙食监督委员会，每周制订菜谱，请一位退休营养师负责调配审核食谱的营养成分。工作人员还说，办老年饭桌，因费用高，物价贵，容易亏损，很难坚持长久。因此，我们每天都多做一些饭菜在社区销售。同等质量的饭菜比在居家养老服务站提供给老人食用的定价加价1元，售价为6元，以薄利收入来辅助向老人收取5元可能出现的亏损。
在这个居家养老服务站里，还配有文化娱乐室、书画室、医疗康复保健室、日间照料室、老年健身中心、残疾人康复室、老年餐厅、老年厨房、接待室、办公室、紧急呼叫中心、男女卫生间、洗浴间、室外健身场等。
在阅览兼书画室里，配有大量各类图书和文房四宝。一位老人高兴地铺开宣纸，正待挥毫弄笔，一展墨宝。
工作人员说：按照上级有关工作要求，结合某某路街道办事处实际，在2016年底前，除巩固完善洗花井社区蔺家坡居家养老服务中心外，还要在迎红桥社区试点运行，力争2020年5月前，实现某某街道办辖区的全面覆盖。
六、项目建设的选址、规模及管理
某某区政府在2015年就开始规划布置在各街道所属辖区分别建设一个社区居家养老服务中心，并要求2015年底完成调查摸底和实施方案制作，2016年开始工程建设，期限一年。至2016年8月底，整体工作进展相对顺利，有的已经建设起来并开始运行（如某某路街道），有的因为选址、经费等原因稍有滞后。
某某区社区居家养老服务中心以某某路街道办事处现有试点运行的洗花井社区蔺家坡居家养老服务中心为示范参照（见附件二、
三）。全区8个街道办事处暂各设一个点作为该街道的试验示范点，共建设八居家养老服务中心，其规划选址和建设面积结合各街道的实际情况略有区别，由各街道办事处负责落实。
（一）、各街道社区居家养老服务中心建设规模
1、某某街道社居家养老服务中心设在南门社区、房屋面积500平方米；
2、某某路街道居家养老服务中心设在环城路社区，房屋面积800平方米；
3、某某路街道居家养老服务中心设在松桃路社区，房屋面积600平方米；
4、某某路街道居家养老中心设在龙井沟社区，房屋面积500平方米；
5、某某路街道居家养老服务中心设在桃源洞社区，房屋面积500平方米；
6、某某路街道居家养老服务中心设在洗花井社区，房屋面积500平方米；
7、某某街道居家养老服务中心设在兰家堡社区，房屋面积1000平方米；
8、某某街道居家养老服务中心设在镇隆社区，房屋面积500平方米；
由以上共8个街道社区居家养老服务中心共同构成某某区居家养老服务的基础平台，总建筑面积为4900平方米。
（二）、各街道社区居家养老服务中心选址原则
某某区各街道社区居家养老服务中心原则上要求建设在居民相对集中，道路交通便利，区位条件优越，距离医院、学校、商场等公共服务机构和水电供应等基础服务设施相对较近的地方，尽量选择无污染，环境幽静舒适，青山绿水，森林植被良好，空气清新，视野开阔的区域，以方便老人休闲、垂钓，健身，丰富老人的精神文化生活，有益于老人健康，适宜老人安居颐养。
(三）、社区居家养老服务中心的建设方法
由于各街道社区居家养老服务中心的建筑体量不大，而且全部位于中心城区，有的街区可能是建设在有待寻出路的现成建筑内。因此，各街道社区服务中心可以是新建，也可以是购买现房来实施，具体采用何种方式实现社区居家养老服务中心的建设，由各街道办事处因地制宜确定，报区民政局审查批准。
七、项目建设的内容
（一）、主体建筑
按照区政府在各街道所属辖区分别建设一个社区居家养老服务中心的统一要求，按照上述各街道办事处因地制宜所确定的建设面积和房屋来源，参照某某路街道居家养老服务中心的设计图纸（见附件
四），由各街道办事处提出方案，区民政局遵照国家有关基本建设的规定组织建设。由于本项目具有以下三个特点，一是它不是一组完整的建筑群体，8个服务中心分布在8个街道的相应社区，最大的面积
约1000平方米；二是它不一定是新建建筑，也可能是购买的现房；三是这几组建筑全部分布在社区内，只能因地制宜规划设计，无法强求一律。因此，本报告略去对各主体建筑的设计、施工等相关内容。
（二）、基本功能配置
参照某某路街道居家养老服务站的相关功能建设并以之为基本功能配置要求。见附件一，第六、项目建设规模之(六）、居家养老服务中心项目总体布局。
（三）、项目的建设管理
1、项目建设期组织管理
为保证某某区居家养老服务平台建设项目的顺利实施，区政府成立以分管副区长为组长，区监察、民政、财政、发改、审计等相关部门负责人为副组长、各街道办事处主要领导为成员的项目建设领导小组，对项目建设实行全过程指导和监管，对项目工程的预决算、招投标、工程监理、合同管理、审批程序、审计验收等进行全过程规范化管理，确保项目按要求落实到位。
、项目建设招标
项目要按照《中华人民共和国招投标法》第三条：“包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。”招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和
诚实信用的原则进行，按照省市有关规定，首先要高质量、高标准、严要求地制作出《某某市某某区居家养老服务平台建设项目招标文件》，在招标文件的框架下通过向社会公开招投标，实施项目建设。《某某区居家养老服务平台建设项目招标文件》应包括以下主要内容：一是建筑施工招标。因为某某区居家养老服务平台项目是由8个街道社区居家养老服务中心组成，而且有的街道是新建建筑，有的街道是购买或租用现房，因此，应该将新建建筑的各街道社区服务中心捆绑成组，形成类似工程建设的一个或几个标段来实施招标。二是建筑装修招标。新建建筑建成后和购买或租用现房的各街道社区服务中心需要进行室内外装修，可将8个社区居家养老服务中心分别或组合招标后组织实施。三是文档管理。与中标单位签订相应合同后，严格遵照合同的约定认真组织施工，对各街道标段都要派专人负责管理、服务和建档、存档。
3、材料和设施设备的竞价招标
相关建筑材料和设施设备的采购需要向市场公开竞价招标。内容涉及：装饰砖、墙面砖、地面砖、电子电器设备、建身器材、办公用具、娱乐设施、卫生洁具等等，要根据项目施工进度需要，对以上内容进行公开竞价招标。
对投标报价人的资质要求：必须是按省财政厅《关于征集政府采购供应商的通知》，在省财政厅政府采购管理处登记合格的供应商；有效的营业执照副本、税务登记证副本、组织机构代码证副本、省政
府采购供应商登记证明（上述复印件加盖公章）、法定代表人授权书（原件）等。如果是生产企业参与竞价，应该具有生产许可证；质量和环保体系认证；产品品牌认证等。若经销商参与竞价，注册资金则要求在50万元以上；近3年在省内做过3个及以上供货总价在30万元以上的公建项目（需提供合同复印件，原件备查）；在某某市区设有售后服务机构；具有独立法人资格和独立承担民事责任能力；在以往的投标中无不良行为记录；报价人需出具厂方对本次竞价的授权函等等。
（四）、软件平台建设
1、强化平台建设，夯实基础工作
由于社区居家养老服务中心是以社会公益性事业为主，虽然财政给予一定经费补贴，但是对于维持整个服务中心的运作来讲还是捉襟见肘。为了巩固社区居家养老服务中心这一工作平台，要充发挖掘和发挥服务平台的作用。一方面，社区与服务中心积极想办法，向外界宣传和推广服务中心，提高服务中心的知名度；另一方面通过积极争取上级部门的支持，挖掘市场信息，为服务中心引进服务项目，使服务中心不断获得经济收益，改善其运行现状。
居家养老服务中心要开通为老服务二十四小时服务热线，社区老人随时随地拨打电话就能轻松享受到全方位的专业服务，真正做到“小事不出社区，大事有人帮扶”。
这里，某某区拟采用一种居家养老新模式——“虚拟养老院”来开展这项工作。所谓“虚拟养老院”，就是说它不是真的实体养老院，而是模仿养老院管理模式，为老年人提供养老院里所能提供的服务，给老年人全方位的照顾，使老人们不用去养老院就能在家享受到如养老院同样周到的服务，故称为“虚拟养老院”。具体做法是通过社区需要居家养老的老人报名参与，由社区居家养老服务中心把居家养老的老人当作生活在养老院，通过信息化管理系统，快速编制服务计划，及时提供上门服务。当居家养老的老人需要服务时，只需拨打一个固定电话，足不出户就能免费或低费用享受到由政府或社会提供的全方位服务；按陪护程度、空巢与否等将老人分类编入会员名册；政府为他们组建电话虚拟网，会员家庭间及会员家庭与服务中心间按老人类别实行计费或免费通话，每位会员的姓名、年龄、住址以及所需服务的内容、次数、满意度等信息适时记录在系统中。“虚拟养老院”名为“虚拟”，但服务却是实实在在的，它是一种以家庭养老社会化为目的、以社区呼叫服务中心为纽带、以居家照料服务为主要内容的居家养老新模式。因此，“虚拟养老院”这种与信息化时代合拍共振的全新养老模式，被称赞为“没有围墙的养老院”。这种运作方法，为破解居家养老服务健康发展的“瓶颈”提供了新鲜思路，也为某某区即将建设的8个居家养老服务中心提供了新的借鉴。
2、服务者来源
目前我国从事社区服务的人员大致可以分为三大类，一类是专职服务人员，主要由退休老年人、下岗中年人和待业青年人构成；二类是兼职服务人员，主要是居委会干部；三类是志愿者服务人员，主要是由具有道义精神、奉献精神的社区居民、在读学生组成。
就我国当前的就业政策和某某区的区情实际，居家养老服务中心的从业人员主要考虑从以下渠道获得。
一是优先招聘失业人员、“零就业”家庭人员，农村转移就业登记劳动力从事养老服务工作的人员。
二是收录社区内“40、50”下岗职工以家庭养护员的身份实现再就业，将大龄下岗女职工和缺乏生活照顾、需要居家看护的孤老这两个困难群体的各自需要相结合，实现双赢。
以上两类人群是从事居家养老服务的最佳主流人选。对这部分人进行专业培训后，聘用上岗，挖掘他们的潜力，既解决了社区专业养老护理员短缺的问题，又为下岗职工再就业提供了新的就业出路。目前从事助老工作的大多是下岗失业的40岁到50岁的人员，让他们给老人做饭、洗衣、搞家务没有一点问题。在涉及特殊老人的护理、老年人心理干预等服务时，建议可以采用以下方法，即“以老帮老”。
何为“以老帮老”？就是让60来岁的低龄健康老人给比他更老的老人当“保姆”。实践证明，受助老人纷纷表示欢迎。以身体健康的低龄老人去照顾高龄老人是一种养老模式的新尝试。不少老人退休后在家觉得很无聊，请他们陪高龄的老大哥下下棋、聊聊天，散散步，吃吃饭，看看书，读读报，还付给他们适当的报酬，有许多60来岁
的老人还是乐意接受的。对于高龄老人而言，60来岁的老人就如同他们的“小姊妹”和“小弟弟”，如果说与年轻人之间可能会有“代沟”，那么与“同龄人”就没有什么话不可以说，也能获得更多共鸣。这种精神慰藉往往比生活照料更适合他们，是他们更迫切需要的。 专家指出，随着老龄化程度不断加大，预计到2025年，65岁以上老人将达到阶段性最高位。到那时，大约每100人中有30个65岁以上老年人，其中10个是80岁以上高龄老人。采取低龄老人照顾高龄老人的方法，无疑是又开发出一片难得的人力资源。让60多岁的“小弟弟”照顾80来岁的“老哥哥”与年轻志愿者相比，更能让老人“说得上话"，双方也更亲近。
三是动员社会力量，扩大志愿者服务队伍，发动社区、单位、学校利用自己的技能知识，利用节假日、休息日给老人提供相应的服务。但是，居家养老是一项长期的工作，仅仅依靠志愿者是很不现实，很不科学的。因为他们是一支很不稳定的队伍，不可能满足社区长期的不间断需求。
3、按个体情况差异区别服务对象
社区居家养老服务中心主要收养高龄“空巢”老人、生活不能自理老人和“三无”老人。可将年满60周岁以上的老年人分为ABC三类：A类为低保户家庭老人、困难家庭老人、三无老人、特困空巢老人，享受政府全额购买服务；B类为低保边缘、重点优抚对象、伤残军人等较为困难的老人，政府部门将提供低偿服务；C类老人则是
一些离退休干部等有经济能力且有养老服务需求的老年人，提供有偿服务。社区养老服务中心主要为社区老人就近提供养老托老、日间照料、老年康复、精神慰藉和紧急救助等服务。本着“合理收费、适当补助、维持运转”的原则,酌情向有支付能力，不能享受政策补贴的老人收取一部分费用,其余由政府给予补助。
根据某某区区情，将“重点服务对象”定位为：百岁老人、曾获得特殊奖励的荣誉老人、各类孤老、享受“低保”的老人、独居或空巢的高龄老人，遭遇突发变故陷入困境的老年家庭，以及90岁以上高龄和不能自理的低收入老人。建议对“重点服务对象”实行政府全买单服务。
4、服务标准
上世纪90年代末，民政部和劳动部共同颁布了关于养老护理员国家职业标准，提出了所有养老护理服务工作的人员都必须经过专业化培训，通过考试，取得资格才能上岗。该标准分为初级、中级、高级和技师级四等。但该标准的准入门槛较低，加之服务人员对照顾老人的观念还很滞后等原因没有得到严格执行。而当代老年人的需求品位在不断提升，如果还停留在最简单的劳动性服务上，那是远远不够的。但是，在国家新的行业标准尚未出台前，某某区将严格贯彻执行这一标准。
在稳定、规范现有为老人服务队伍的基础上，要加大岗位培训力度，提高为老人服务人员的职业道德、服务意识和业务技能；加强为
老人服务从业人员的管理，推行持证上岗。全区居家养老服务员实行六统一，即服务标准统一、服务承诺统一、上岗协议统一、培训考试统一、佩戴胸卡统一、工作着装统一。
待8个街道的社区养老服务中心建成后，区劳动保障部门应在推行国家职业资格培训工作的同时，积极配合民政部门对居家养老服务从业人员开展职业技能培训。要逐步构建某某区养老护理员培训网络体系，从政策支持和经费补助上进一步推动和壮大养老护理员专业培训事业。
今后，要在上级民政部门的指导下，认真总结居家养老工作经验，拓宽服务网点和服务项目，完善居家养服务网点考评工作机制。社区要在每月末或季末评选“明星服务网点”和“服务明星”。“服务明星”的评选采取由服务对象评选的方式进行。社区对评选出的“服务明星”授予荣誉证书，给予一定的资金奖励。同时，为确保居家养老服务的各类服务项目能够到位，服务中心成立督导检查组，定期到居家养老服务对象家中跟踪回访，详细了解助老服务员的服务情况，发现问题及时通知当事人整改，以确保服务质量。
总之，要进一步提升服务水平和服务质量，为老年朋友营造一座居家养老的温馨家园。
5、服务内容和服务方式
定位居家养老的服务内容，如果针对服务对象，可以这样说：凡是老年人的需求都应成为服务内容。在目前情况下，养和医是老人的
两个最基本需求。具体可分三类：首先是物质生活方面的需求，如衣食住行用；第二是精神文化需求，如文化娱乐、医疗保健等；第三是心理慰藉方面的需求，比如说心灵沟通。
定位居家养老的服务内容，如果针对服务性质来说，可分为“公益性服务”和“有偿及市场化服务”两大类。公益性服务以老年日常生活关照、精神慰藉、维权和法律咨询服务、扶弱济困、求助咨询、文化体育活动等为基本内容，包括街道、社区组织的便民助老服务，老年协会组织的自助互助服务，辖区单位参与的共驻共建服务等；有偿及市场化服务包括日托照料、互助托养、护理陪伴、入户保姆、代购代买、清整卫生、计时服务、特殊服务等劳务性有偿服务。
定位居家养老的服务内容，如果针对服务事项来说，包括：日常生活照料方面的服务。如起居、助浴、助洁、助餐、助急、助医、助行等生活常见问题的服务以及做家务、协助处理水电、电器维修、物业维护等家政服务。精神生活方面的服务。如心理咨询、心理疏导、健康咨询、联谊活动、谈心交友、陪护陪玩等，尽量丰富老年人晚年生活。医疗保健方面的服务。如了解和掌握社区老年人的基本情况；指导老年人进行疾病预防和自我保健；指导老年人进行意外伤害的预防、自救、他救；为社区老年人提供一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的医疗服务，疑难危重病人的转诊，急危重症的现场紧急救护及转诊；为老年人联系和提供家庭出诊、家庭护理、家庭病床等医疗服务。特殊事项的服务。主要是针对重点服务对象与特殊服务项目：
如医院陪护、家中输液、健康护理、健康咨询、定期巡诊等助医保健类服务。
定位居家养老的服务内容，如果针对服务方式来说：日常生活照料服务。主要包括日间照料和上门服务。日间照料主要是指家人将无人照料的老年人送到托老所，时间可以是几小时或几天，一般为两周左右，这期间老年人由专职的工作人员照顾；上门服务也称居家服务，主要包括养护员上门送饭、做饭、洗衣、打扫居室卫生、洗澡、理发、购物、陪同就医等服务。精神生活慰藉服务。主要是通过与老人的情感交流，帮助老年人摆脱孤独感，促进心智健康而提供的服务。如陪老人聊天，文化交流、旅游、提供社交，举办书法、棋牌、歌咏等文化活动竞赛、老人聚会、文艺活动等；医疗保健服务。主要是为居家养老老人特别是给一些急需医疗服务的老人和残疾人建立健康档案，及时掌握他们的健康状况，及时预防和治疗，发放医疗卡、保健卡，根据需要设立家庭病床，完善老年家庭医疗与救助服务系统，将一些基本护理操作推向家庭，同时积极拓宽心理护理、临终护理等工作，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等服务；维护权益服务。主要是借助社区法律咨询的力量，帮助老年人处理侵权纠纷，维护老年人的收入权、财产权、赡养权等合法权益。
此外，还要听取老人们的意见和建议。他们需要的是更贴近生活、贴近现实、更宽领域的多方面服务。如开办社区老年人理财培训班，社区盆景花卉指导站等，增加老年人投资理财知识和通过养花种草，宽其心境，陶其情操。
需要居家养老服务的老人要办理姓名、年龄、住址、收入以及所需服务的内容、次数、是否享受政策优惠等情况登记，经评估确定后，即可享受居家养老服务。之后，老人只需一部电话或呼叫器，就能在家24小时享受标准化、专业化服务。老人拨打求助电话后，社区服务网及时通知服务人员上门为老人服务。
在具体实践中，社区居家养老服务应按照规模化经营的要求，将社区养老文化娱乐服务、卫生医疗保健服务、日常生活照料服务和心理咨询服务等多种服务项目综合起来，同时将负责组织、管理社区养老产业的专职人员以及为社区老人提供各种专项服务的人员纳入服务网络，促进社区养老服务实现连锁化、规模化。
建立健全老年人服务需求信息库和求助呼叫等公共服务系统，随时掌握居家老人的服务救助需求。为贫困老年人免费安装“爱心一键通”电话，并与辖区内的医疗、保洁公司、派出所、医院等单位联网共享资源，全方位、全天候、立体式地为老年人提供“便捷、低价、高效、温馨的服务。
此外，针对独居老人，开展“守望工程”，通过一封给独居老人的告知信，一张填有独居老人二位联系人的表格，一张印有应急求助的爱心卡，一个随时可点击的独居老人数据库，以及全区与独居老人结成对子的志愿者，为独居老人编织起一张无微不至的关爱网。“守望工程”可以成功解决特殊老人的燃眉之急。
社区养老服务中心每年对老年人基本情况台帐进行了一次更新，进一步规范居家养老的各项服务内容，对签订服务协议的服务网点都明确规定提供服务的各项条款。
我国已于2016年2月颁布实施《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，要求城市所有社区都要力争在2020年前努力使居家养老服务网络实现全覆盖。本项目的规划建设，正是全面落实国家《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的具体行动。
八、项目建设的经费来源
（一）、概算投入的总体分配
某某区居家养老服务平台建设的资金来源，总体来说来自四个方面：一是财政拨款，二是彩票公益金的资助，三是社会捐助，四是市场化运作收入。具体来说，在总概算的1700万元中，申请国家投资510万元，占总投资的30%；地方政府自筹1190万元，占总投资的70%。
（二）、地方的投入渠道
1、区级地方财政投入
从2014年起，区财政每年预算500万元专项资金用于社区建设，今明两年，将该项资金的65%用于我区居家养老服务平台建设，可为本项目筹集650万元。