关于我老秘网市征收拆迁工作的调研和推进鄞州区征收拆迁工作的几点思考和建议
徐君安
笔者于2011年4月至10月在长丰管委会挂职，主要协助征收拆迁工作。在挂职期间经过调研，发现长丰区块拆迁工作中存在的主要难题在鄞州区普遍存在，长丰管委会自身难以破解。而鄞州区的难题在全市范围内是否同样存在，笔者带着这个问题，会同宁波市拆迁办对全市11个县（市）、区征收拆迁工作（主要是城市房屋拆迁）进行了专门调研，了解有关情况。根据调研情况并结合在长丰管委会挂职实践，笔者整理了调研材料，总结了全市各地在推进征收拆迁工作中的一些主要好的经验做法，并对如何推进包括长丰区块在内的鄞州区征收拆迁工作谈谈个人思考和建议：
一、各县（市）、区征收拆迁工作中好的经验做法
（一）领导重视，推进有力
各县（市）、区党委、政府高度重视征收拆迁工作，普遍建立拆迁工作领导小组，实行党委、政府领导负责制，党委、政府主要领导定期或不定期专题听取征收拆迁工作汇报，县（市）、区级领导联系重点项目区块，协调处理相关困难和问题，海曙等地每月召开全区拆迁工作推进会。不少地区党委、政府办定期刊发工作简报，通报督查拆迁等建设进展。
（二）强化机构设置，完善拆迁工作机制
海曙、江北、北仑、镇海、奉化、余姚、宁海等多数县（市）区都设置了专门的征收拆迁管理办公室，为县（市）、区政府下属事业单位，统一行使本地区征收拆迁的政策制定、组织、指导、协调、检查等工作职能，其中海曙、北仑、镇海、奉化等拆迁管理办公室工作职能包括国有土地房屋和农村集体土地拆迁管理。这些地区通过设立专门的征收拆迁管理工作机构，理顺完善了拆迁工作体制，并在工作中有效发挥了牵头协调指导作用。
（三）分级负责，充分发挥街道乡镇“主力军”作用
县（市）、区普遍建立了党委、政府负总责、拆迁管理机构牵头协调、街道乡镇作为“主力军”、相关职能部门密切配合的拆迁工作机制，明确各乡镇街道为本区域拆迁工作责任主体。北仑、奉化、镇海、宁海等在各乡镇街道建立拆迁办等工作机构，海曙区对“中提升”等重大项目拆迁工作建立街道分块包干制度，如鄞奉路地块拆迁虽属于段塘街道管理区域，但区委、区政府加大工作力度，明确鼓楼、月湖、段塘街道分块包干拆迁工作，使拆迁工作速度大大加快，效率显著提升。
（四）建立和有效运作征收拆迁工作联席会议制度
江北、海曙、北仑、余姚等县（市）、区政府建立了征收拆迁工作联席会议制度，由政府主要或分管领导作为召集人，相关职能部门和乡镇街道负责人为成员。联席会议通过集体会商的形式，专题协调研究解决征收拆迁工作中的政策统一平衡以及相关重大、疑难等问题，及时出具会议纪要，作为征收拆迁工作的重要依据。如江北区建立联席会议制度以来已经召开9次会议，制定出台《江北区城市拆迁遗留问题的处理意见》等8个面上指导意见，并就《湾头开发半岛区块非住宅拆迁有关问题的处置意见》等70余个事宜作出具体规定。
（五）组织保障有力，拆迁工作形成合力
海曙、江北、江东、奉化、宁海等采取了抽调干部骨干力量充实拆迁一线工作的做法，选派优秀年轻或经验丰富干部加强拆迁工作力量，将拆迁工作作为培养锻炼提拔和检验干部的重要平台。如海曙区专门从公、检、法以及有关行政职能部门抽调中层骨干充实区拆迁管理机构和具体项目拆迁协调组，区法院选派中层骨干专职负责行政裁决。对于选派干部，海曙区在组织培养提拔、工资福利待遇等方面予以倾斜。江北区自去年以来为工作任务较重的街道乡镇配备分管拆迁工作的副书记，并将优秀年轻干部推到拆迁一线工作领导岗位。
在具体工作中，海曙、江东、江北、奉化、镇海、余姚等注重职能部门与乡镇街道之间的工作衔接，共同形成合力。如江东区在司法强拆工作中，由区政法委统一协调公安、法院等职能机构与乡镇街道对接，有效解决拆迁工作机构自行与职能机构对接中的困难，极大提高工作效率。奉化市每个重大项目均设立拆迁工作指挥部，由项目地街道乡镇党政一把手任总指挥，法院、公安、国土、建设等职能部门分管领导任副总指挥，条块衔接配合顺畅有序。
（六）建立完善征收拆迁考核激励机制，充分调动工作积极性
县（市）、区普遍建立了征收拆迁考核激励机制，制定拆迁工作考核办法，每年都出台年度考核实施目标和实施细则，对各区块拆迁进行限时量化考核。在具体考核上，基本采用了拆迁进度和奖励直接挂钩，拆迁面积与奖励直接挂钩等方式，同时奖励主要向拆迁责任主体倾斜，从而充分调动了拆迁责任主体的工作积极性。
二、关于鄞州区征收拆迁工作的主要情况
从调研情况看，鄞州区党委政府高度重视征收拆迁工作，建立拆迁工作领导机构，主要领导亲自研究解决拆迁工作重大事项。鄞州区拆迁工作量大面广，市重大项目较多，在工作任务重压力大的情况下，鄞州区在拆迁责任落实、机制建立创新、制度建设完善、排解拆迁纠纷、积极推进阳光拆迁、努力推进重大项目建设等方面积极探索，有不少好的经验做法，工作成效显著。同时发现拆迁工作还存在以下主要问题，一是拆迁管理机制需做进一步调整。鄞州区目前实施的条块结合、各司其职的拆迁工作体制，实施中职能交叉多头管理弊端时有出现，缺乏统一协调，导致政策不平衡；二是建设主管部门对各镇乡街道虽有管理监督之责，但由于没有考核权，难以真正落实；三是由于缺乏安置用地，不符合申领拆迁许可证条件，80%以上拆迁采取模拟拆迁形式，一旦被拆迁人信访、复议、起诉，易发生拆迁法定要素不全的问题。这些问题的存在已明显影响了全区拆迁工作的推进和深化，以长丰区块为例，按照开发要求，区块内总拆迁量达到110万平方米，其中住宅和个人非住宅3000户约23万平方米，企业164家约90万平方米。尽管管委会努力推进，但受制明显。
三、几点思考和建议
笔者认为，鄞州区的以上主要问题，主要原因是拆迁体制还未理顺，拆迁政策还不够平衡统一，拆迁工作力量还需进一步充实加强等等，因此借鉴其他县（市）、区的成功经验，可从以下几方面入手，以更好地推进包括长丰区块在内的全区征收拆迁工作：
（一）建立全区统一的征收拆迁管理机构，理顺拆迁管理体制
目前，鄞州区国有土地房屋征收拆迁工作管理职能主要由区建设局承担，集体土地房屋征收拆迁管理职能主要由区国土分局承担，小马拉大车的格局难以适应全区征收拆迁工作推进发展需要。建议按照全市其他部分地区的拆迁管理模式，以机构改革为契机，建立区政府直属的征收拆迁管理机构，统一行使全区征收拆迁的政策制定、组织、指导、协调、检查考核等工作职能，并将国有土地房屋和集体土地房屋拆迁管理职能统一整合纳入，有效发挥牵头协调指导作用。
（二）注重政策平衡，防止各自为政
拆迁工作目前存在的重要问题是拆迁政策不平衡，鄞州区内的长丰地块、潘火地块、新城区等区域在拆迁认定标准、补偿标准、安置方式、外来人员房屋拆迁等方面政策不一，有的相差甚大。从近年来市政府复议案件办理涉及鄞州区情况看，鄞州区不少乡镇街道的拆迁也存在类似问题，被拆迁群众往往具有攀比心理，发现拆迁补偿政策不一，往往选择做钉子户或信访、复议、起诉。建议以国务院征收补偿条例实施和我老秘网市即将出台拆迁新政策为契机，对全区的拆迁政策做次统一清理，对应当全区基本统一的拆迁安置政策进行具体调研后予以发文统一；如设立统一拆迁管理机构的，今后主要的拆迁补偿政策可由拆迁管理机构商拆迁具体实施单位后发布。
（三）充实拆迁工作力量，积极形成工作合力
一是建议选派区里公、检、法以及建设、国土、规划等有关行政职能部门等中层骨干充实拆迁一线工作，将拆迁工作作为培养锻炼提拔和检验干部的重要平台，并从组织培养提拔、工资福利待遇等方面予以关心倾斜。二是建议加强职能部门与拆迁工作机构之间的工作衔接，共同形成合力。如在司法强拆工作中，可由区政法委统一协调公安、法院等职能机构与拆迁工作机构对接。对于重大项目拆迁工作，可以借鉴海曙区街道分块包干的工作做法，由区里其他街道乡镇分块包干帮助共同推进拆迁工作，以提高工作效率；三是积极落实征收拆迁联席会议制度。对于拆迁工作中遇到的难点、疑点问题需要区里统一研究协调决定的，及时召开联席会议加以研究明确。
（四）征收拆迁工作要把握好依法有序进行
从近几年情况看，一些上级党委政府对拆迁工作的问责事例主要是某些地区拆迁工作违法实施。这次市里检查各地拆迁工作的重要原因也是做好迎接国务院督查组检查的准备工作。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收拆迁工作的程序、条件、补偿等方面提出了更高要求。因此，下一步工作建议一是组织加强对国务院新条例的学习，全面掌握新旧条例的变化，对需要调整或明确的，加强与市里业务部门的联系对接；二是对拆迁项目组织排查清理，对照新条例和国务院办公厅文件要求，对排查出的问题及时整改；三是抓好拆迁纠纷排查和信访维稳工作。通过排查，及早发现苗头隐患，对属于群众对拆迁政策不熟悉、不了解问题的，加强调解协调工作，通过更深入的工作，更诚恳的态度，更细致的做法，更周到的考虑，使拆迁争议及早得到化解。对于确实无理取闹的，则及时作出行政裁决或补偿决定，并与法院及早沟通加强联系，努力避免问题久拖不决。
（五）完善考核制度，更好推进征收拆迁工作
建立科学合理的征收拆迁考核激励机制，有助于及时激励先进，鞭策后进，更好地调动拆迁单位和工作人员的工作积极性。奖励以向拆迁责任主体倾斜为宜，在具体考核标准上采用拆迁进度和奖励直接挂钩，拆迁面积与奖励直接挂钩等方式，避免平均主义、干好干坏差不多的大锅饭现象，从而充分调动拆迁责任主体的工作积极性。