《全国土地整治规划（2011-2015年）》解析
3月16日，国务院正式批复《全国土地整治规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）。自2010年5月19日部长办公会审议通过新一轮土地整治规划编制工作方案以来，《规划》议题三上部长专题会、三上部长办公会、三上国务院、六上中央政府门户网站，历时一年零十个月，终于划上了圆满的句号。《规划》的批准实施，正式拉开了新一轮土地整治和高标准基本农田建设的大幕。与2010年实施到期的土地开发整理规划相比，本轮《规划》由国务院直接批复给各省级人民政府和国务院有关部门，其重要性、权威性、严肃性由此可见。《国务院关于全国土地整治规划（2011-2015年）的批复》（国函﹝2012﹞23号，以下简称《批复》）明确提出：“涉及土地整治活动的相关规划，应与土地整治规划做好衔接，确保规划有效实施。”
《规划》分析了当前我国土地整治面临的形势，明确了今后一个时期土地整治总体战略，确定了“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田、补充耕地2400万亩等一系列目标，全方位描绘了我国“十二五”时期土地整治的宏伟蓝图。《规划》作为指导全国土地整治工作的纲领性文件，既是规范有序推进土地整治的基本依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据。
一、《规划》编制背景
背景一：土地整治本身正在发生深刻转变。十余年来，我国的土地整治走过了不平凡的发展历程。1999年实施的《土地管理法》提出“国家鼓励土地整理”，后来陆续出现了很多概念，如土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等，甚至不同的概念在中央文件里同时出现，造成了概念和理解上的混乱。编制新一轮土地整治规划，我们必须首先在概念上进行统一——我们选择了“土地整治”。
从土地开发整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上，已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。土地整治发展到今天，可以概括为是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，从内容上包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、未利用地开发和土地复垦。
土地整治的内涵外延不断拓展，已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。当前和今后一个时期，大力推进土地整治的条件已经具备。同步推进工业化、城镇化和农业现代化，加快建设资源节约型、环境友好型社会，既对开展土地整治提出了更高要求，也为其创造了有利条件。
背景二：中央领导高度重视规划对土地整治工作的规范和引领作用。温家宝总理指出，农村土地整治是一项重大工程，这么一大笔投入，关键在规划好、使用好、监管好。2011年7月20日，国务院第164次常务会议提出，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。李克强副总理要求，要注意总结土地整治经验，使其依法、依规有序进行，并符合相关规划。回良玉副总理强调，土地整治是一件大事、要事、难事，一定要坚持以农用地整治为重点，坚持规划先行，有序推进。中央领导的重要指示为土地整治规划编制工作指明了方向。
背景三：“十一五”、“十二五”交替之际，中央有关文件、法律法规及系列规划的出台为土地整治规划编制提供了重要依据。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发„2010‟47号）是关于土地整
治工作的第一个中央文件，明确了今后一个时期土地整治工作的总体要求，同时指出土地整治规划是保障土地整治活动健康有序推进、合理安排项目和资金的基本依据。《土地复垦条例》、经济社会发展“十二五”规划纲要、全国主体功能区规划、国家粮食安全中长期规划纲要、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划、中国农村扶贫开发纲要、20多个区域发展规划、国土资源“十二五”规划及土地利用总体规划的出台，都将对今后的土地整治工作产生重要影响，对科学编制和实施土地整治规划提出了更高要求。
背景四：一系列重大科技成果的相继完成，为本轮土地整治规划编制提供了重要的技术支撑。一是第二次全国土地调查全面完成，摸清了土地资源的家底，为土地整治规划编制提供了基础数据支撑。二是全国农用地分等定级成果全面完成，摸清了我国耕地质量等级与分布状况，为实现耕地数量质量并重管理奠定了坚实的基础。三是土地质量地球化学评估取得重要进展，完成了160多万平方公里的调查评估，为实现粮食及其他农产品安全、健康生产提供了重要依据。这三项重大科技成果对提高本轮土地整治规划的科学性和可操作性具有重要的意义。
综上所述，《规划》是在我国经济社会发生深刻变革、土地整治内涵外延发生深刻变化、国土资源调查评价等基础工作全面推进的背景下编制完成的，与中央关于土地整治工作的决策部署和相关规划进行了充分衔接，顺应了经济社会科学发展主题主线
的要求。
二、“十二五”时期土地整治面临的形势和目标任务 “十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。我国人多地少、优质耕地少、后备资源少、用地粗放浪费现象普遍存在的基本国情没有改变，随着工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进，用地供求矛盾将更加突出，耕地保护和节约用地任务更加艰巨。在新形势下，必须高举保护耕地和节约集约用地两面大旗，深刻把握“三化”同步加快推进对土地整治的新要求。
《规划》提出了我国“十二五”时期土地整治的基本指导思想，即：按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，以保障国家粮食安全为首要目标，以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，以基本农田整治为重点，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，规范推进农村建设用地整治，积极开展城镇工矿建设用地整治，加快土地复垦，建立健全长效机制，全面提高土地整治工作水平，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。
《规划》确定了“十二五”时期土地整治的主要目标：一是高标准基本农田建设成效显著。再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，粮食安全保障能力明显增强。二是补充耕地任务全面落实。通过土地整治补充耕地不低于2400万亩，确保全
国耕地保有量保持在18.18亿亩以上。三是农村建设用地整治规范有序推进。在严格规范管理的前提下，整治农村建设用地450万亩，加强散乱、废弃、闲置和低效利用农村建设用地整治，农村建设用地格局得到优化，土地利用效率得到提高。四是城镇工矿建设用地整治取得重要进展。整治城镇工矿建设用地，重点加大旧城镇、“城中村”、旧厂矿改造力度，促进单位国内生产总值建设用地降低30%，降低经济增长对土地资源的过度消耗，土地节约集约利用水平显著提高。五是土地复垦明显加快。生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上，促进土地合理利用和生态环境改善。六是土地整治保障体系更加完善。土地整治工作机制更加健全，制度规范更加完善，科技支撑更加有力，公众参与更加充分，监督管理更加有效，为土地整治持续推进提供有力保障。
围绕确定的土地整治目标，《规划》明确了5项主要任务：
（一）统筹推进土地整治。推进全域土地整治，加强市、县、土地整治总体谋划，统筹城乡土地整治与利用，统筹农用地整治与建设用地整治。统筹区域土地整治，落实区域发展总体战略和主体功能区战略，实施差别化土地整治。完善统筹推进土地整治机制，加强规划统筹，有效聚合资金，构建共同责任机制。
（二）大力推进农用地整治。大规模建设旱涝保收高标准基本农田，加强基本农田集中区建设与管理，优化基本农田多功能布局。切实加强耕地质量建设，大力加强农田基础设施建设，积
极开展坡耕地整治和特色农产品原产地土地整治。科学合理适度开发宜耕未利用地，强化新增耕地质量建设与管理。积极推进其他农用地整治，合理引导农业结构调整，加强低效园、林地整治，推进草地综合整治。
（三）规范推进农村建设用地整治。统筹规划乡村土地利用，科学编制乡村土地利用规划，优化农村建设用地布局，加强乡村景观特色保护。稳妥推进村庄土地整治，加强散乱、废弃、闲置、低效利用农村建设用地整治，加强基础设施与公共服务设施配套建设，推进新型农村社区建设。严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，严格控制增减挂钩规模与范围，合理使用节余指标，确保土地收益及时全部返还农村，严格试点全程监督管理。
（四）有序开展城镇和工矿建设用地整治。积极开展旧城镇改造，强化城镇改造的规划控制，鼓励有条件地区开展旧城镇改造，强化配套设施与节地建设，加强历史文化保护。积极开展旧工矿改造，充分挖掘现有工矿用地潜力，促进改造区产业更新升级，引导工业集聚发展。有计划有步骤地稳步推进“城中村”改造，加强土地权属管理，切实改善人居环境。
（五）加快土地复垦。加大历史遗留损毁土地复垦力度，全面实施生产建设活动新损毁土地复垦，完善土地复垦质量控制，严格土地复垦工作监管。及时开展自然灾害损毁土地复垦，加强地质灾害易发区损毁土地复垦。
再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田是“十二五”时期土
地整治工作中的头等大事。4亿亩高标准基本农田建设规模和2400万亩的补充耕地面积将作为约束性指标，通过省、市、县级土地整治规划层层分解落实。规划期内，将新建5000处万亩连片的旱涝保收高标准基本农田保护示范区，统一命名，统一划界立牌、上图入库，统一集中监管。从全国层面上，4亿亩高标准基本农田建设任务分解的基本思路是：综合考虑资源条件包括基本农田的数量、质量、布局等因素，为各省（区、市）确定一个基本的整治比例，在此基础上根据资金保障程度进行修正，即对新增费收缴情况较好的省份提高10%，对新增费收缴情况好同时结余资金量大的地方再提高10%；反之，对新增费收缴情况不好的省份降低10%，对新增费收缴情况不好同时基本农田面积又很大的地方，如黑龙江、新疆、内蒙等地，再降低10%；最后进行综合平差。
为切实落实好“十二五”时期土地整治目标任务，增强规划的可操作性，《规划》设计了几个实施抓手：一是在深入开展土地整治潜力调查评价的基础上，科学划定了华北平原区等10个农用地整治重点区域，冀东煤炭钢铁基地等10个土地复垦重点区域，东部沿海滩涂区等9个土地开发重点区域。二是确定了粮食主产区基本农田整治工程等8个土地整治重大工程，在实施好已安排土地整治重大项目的基础上，适时启动新的重大项目。三是以示范建设构筑全域整治新机制，旨在打造土地整治和高标准基本农田建设示范项目，充分发挥典型示范和带动作用。具体包
括三个层面的部署：一是继续实施已安排的116个基本农田保护示范区建设，重在改造提升；二是着力加强500个高标准基本农田示范县建设，以县为单位，统筹安排，整体推进；三是继续开展以田、水、路、林、村综合整治为内容的农村土地整治示范省建设，在全面完成已部署的10个示范省建设任务的基础上，适时安排新的示范建设省份。
三、《规划》实施的保障措施
为保障“十二五”土地整治目标任务落到实处，《规划》立足保护耕地和节约集约用地，从深化改革、创新机制、夯实基础等方面，提出了确保规划有效实施的一系列具体措施，其中不乏创新性的关键举措。突出体现在以下几个方面：
搭建工作平台，落实共同责任。强化地方党委、政府对土地整治工作的统一领导，建立政府主导、国土搭台、部门合作、公众参与的工作机制，落实土地整治共同责任。建立目标责任制，将土地整治目标任务完成情况作为考核评价地方政府土地管理工作绩效的重要内容。
严格规划管控，加强计划管理。各类土地整治活动必须符合土地整治规划，没有编制土地整治规划的，不得安排土地整治项目和资金。在坚持规划引导、管控的基础上，抓好规划目标任务的分解落实，以高标准基本农田建设为重点，制定和下达土地整治年度计划，编制实施方案，安排落实项目，加强计划执行情况的评估和考核，保障规划目标的落实。
加强权属管理，维护农民权益。土地整治前，要明晰土地权利，没有产权纠纷；土地整治中，涉及土地权属调整的，要充分听取群众意愿，科学编制权属调整方案并及时公告、报批、签订权属调整协议；土地整治后，要根据调整方案和协议，依法确定土地相关权利，及时办理变更登记手续，建立新的地籍档案。
创新激励机制，确保任务落地。建立农田整治的经济激励机制，加大各级财政转移支付力度，完善新增建设用地土地有偿使用费因素法分配制度，加大对基本农田保护和建设重点地区的支持力度，切实保障4亿亩高标准基本农田建设资金需求。依据《土地复垦条例》等有关规定，综合运用退还耕地占用税、补充耕地指标奖励、经济补贴等手段，调动各方力量参与土地复垦的积极性和主动性。探索促进旧城镇、旧工矿、旧村庄改造的政策机制。
四、《规划》的重要创新点
与上一轮土地开发整理规划相比，《规划》立足于当前我国经济社会发展的阶段性特征和国土资源工作面临的新形势、新任务，融合了土地整治理论与实践不断丰富和发展的最新成果，取得诸多突破和创新。比如，本轮规划更加注重土地整治内容、目标和效益的综合性特点，对农用地整治、建设用地整治、未利用地开发、土地复垦等各类土地整治活动进行了统筹安排；更加注重耕地质量建设，并提出明确的质量建设目标；更加注重土地生态环境建设；更加注重对农村风貌和特色文化的保护；更加注重土地整治经济激励机制的创新，等等。但最重要的创新是明确提
出了统筹区域土地整治的理念，第一次在国家层面的规划或文件中对实施差别化土地整治进行了部署。
《规划》深入贯彻国家区域发展总体战略，根据国家对不同地区的不同定位，结合不同区域的经济社会发展水平和自然资源特点，提出实施差别化土地整治。即在我国东部地区要积极开展城乡建设用地整治，优化城乡用地结构和布局，着力提高土地资源利用效率，化解土地资源瓶颈制约，积极探索土地整治新机制；中部地区要加强田、水、路、林、村综合整治，稳步提高粮食综合生产能力，巩固提升全国重要粮食生产基地地位，保障科学发展用地需求；东北地区要大规模开展基本农田整治，切实保护好黑土地资源，建设稳固的国家粮食战略基地，加大资源枯竭地区土地复垦力度，积极开展旧工业区整治；西部地区要推广生态型土地整治模式，加强坡耕地整治，促进国土生态安全屏障建设。
《规划》深入贯彻主体功能区战略，明确提出土地整治要适应主体功能区建设要求，加强土地整治管控。在优化开发的城市化地区要积极开展城镇工矿用地整治，实施城乡统筹区域农村建设用地整治示范工程，大规模开展基本农田整治，发挥农田的生态景观功能，改善区域生态环境；重点开发的城市化地区要大力推进田、水、路、林、村综合整治，保障农业和生态发展空间，促进人口集中、产业集聚、用地集约；农产品主产区要强化耕地保护，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，推动农业的规模化、产业化、机械化，改善农村生产生活条件；重点生态功能区要以
保护和修复生态环境为首要任务，积极开展坡耕地整治，实施土地生态环境整治示范工程，加强小流域综合治理，保护生物多样性。
《规划》在《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》分区的基础上，把全国划分为东北地区、京津冀鲁区、晋豫期、苏浙沪区、湘鄂皖赣区、闽粤琼区、西南区、青藏区、西北区等九大区域，明确了每一区域的土地整治方向和重点。
特别值得一提的是，《规划》深入贯彻党中央、国务院关于深入推进农村扶贫开发工作的政策方针，把土地整治与扶贫开发工作紧密结合，进一步丰富和拓展了土地整治承载的社会功能。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》三次提到土地整治，要求“推进贫困地区土地整治，加快中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量”，“加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜”，充分说明土地整治已经成为促进扶贫开发工作的重要手段，受到中央领导的重视，得到社会各界的广泛认可。《规划》提出，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区土地整治扶持力度，加强生态退耕地区基本口粮田建设，强化生态保护和修复，发展特色农林牧业，切实改善老少边穷地区生产生活条件。《规划》将国土资源部联系的乌蒙山片区、江西赣州南部、湖南新田共47个国家级贫困县，全部纳入500个高标准基本农田建设示范县，通过规划引导土地整治项目和资金向贫困地区倾斜。
五、土地整治规划编制工作总体安排
国务院《批复》提出，地方各级人民政府要加强组织领导、周密部署，依据上一级土地整治规划确定的目标和任务，加快本行政区域土地整治规划编制和实施工作，大力推进旱涝保收高标准基本农田建设，全面落实《规划》提出的土地整治目标任务。国土资源部关于土地整治规划编制工作的总体安排如下：
1.4月初，财政部、国土资源部联合下发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》。
2.4月份，下发省级土地整治规划编制要点和市、县级土地整治规划编制规程（试行）。
3.第二季度，部举办土地整治规划编制全国培训班。
4.上半年完成省级土地整治规划编制。
5.年底前全面完成市、县级土地整治规划编制。
其他几个需要说明的问题
土地整治规划体系
土地整治规划期限
土地整治规划审批
高标准基本农田建设的基本原则（先易后难，分类实施）