２００８年第１０期经济与金融我国人民币存款准备金管理制度中
存在的问题及建议
陈翔张悄悄
摘要：存款准备金率是我国三大货币政策工具之一，近期频频被央行使用，但在操作
层面上，我国至今未有完善的人民币存款准备金管理办法，这在一定程度上影响了货币
并提出了改进政策的传导效果。本文分析了存款准备金制度在执行过程中存在的问题，
建议。
关键词：存款准备金制度问题
中图分类号：Ｆ８３０文献标识码：Ａ文章编号：１００９－１２４６（２００８）１０－００２０－０３
存款准备金管理制度是保障存款准备金率这一货币政策工具得以顺利实施的操作系统。它包括：（１）法定存款准备金比率的确定和调整；（２）准备金计提对象、范围和时间的确定；（３）对法定存款准备
检查和处罚；（４）相关的会计核算准则和账务处理规定；（５）中央银行对准备金金缴纳状况的日常监管、
存款利率高低的相关规定；等等。
一、现行存款准备金管理制度在实践中遇到的问题
我国的存款准备金制度始于１９８４年，其中１９９８年进行了一次大调整，后在此基础上进行了一些
但制度却没有与时俱进，在实际操作执行中存在着一些问题：小修小补。尽管经济形势不断变化，
法人金融机构在人民银行准备金科目下账户中（一）存款准备金管理日间管理操作程序存在漏洞。
的存款分为两部分，存款准备金率以内的部分为法定存款准备金，以外的部分为系统内资金清算和日常支付的款项，属于超额准备金。在实际操作中，因金融机构日间清算频繁，经常造成清算资金屡屡侵占存款准备金的情况。而从存款准备金管理上看，由于存款准备金仅在日终进行考核，就出现了存款准
（银发备金日间无法监控的局面，形成管理上的真空。这就使得《关于加强存款准备金管理的通知》
［２００４］３０２号，以下简称《管理通知》）中关于“法定存款准备金未经人民银行货币信贷管理部门批准，任
的规定在实际操作中不能严格执行。何时候都不得动用”
（二）存款准备金账户内资金性质容易混淆。由于存款准备金账户和清算账户实行两户合一，导致存款准备金和清算资金的边界模糊，使得法人金融机构准备金账户“未按规定缴存”与“清算透支”两种行为难以区分。所谓“未按规定缴存”，即为金融机构未按规定的比例缴存法定存款准备金，账户中的法定准备金数没有达到人民银行的最低要求限额；所谓“清算透支”，即为因日间透支，清算资金侵蚀准备金，致使法定存款准备金低于应缴存的额度。针对上述两种情况，存款准备金制度中有两种不同的适用条款。前者可按《管理通知》和《商业银行法》的有关规定，准备金账户中出现法定准备金未达到规定比例即属于缴存不足，对金融机构应进行罚款。而后者可适用两种政策，既可以进行罚款，又可以按《中央银行集中核算系统操作规程》（以下简称《操作规程》）和《管理通知》的有关规定，对金融机构应予以罚息。一旦金融机构存２０
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期款准备金不足，究竟是定性为哪种违规、依据何种政策进行处罚，人民银行难以度量。
（三）存款准备金管理的执行主体存在矛盾。存款准备金账户和清算账户的合并，使人民银行货币
按照《管理通信贷管理部门和会计管理部门的职责出现重叠，造成执法依据和处理（罚）操作程序不顺。
知》规定：货币信贷管理部门负责组织存款准备金管理监督和处罚工作。即，实施处罚的主体为货币信贷管理部门，并根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行处罚程序。而按照《操作规程》的规定，实施处罚的主体是会计营业部门，同时会计系统程序也对违反存款准备金管理规定行为的处罚进行了专
“存款准备金透支罚息清单”直接扣收罚息。那么，在金融机门设定，一旦出现透支，核算系统自动生成
构出现欠缴存款准备金的情况时，到底是由哪个部门作为管理主体进行处罚比较合适？目前该问题尚
由会计部门直接扣收罚息是否符合行政执法程序还有待论证。不明确。另外，
（四）商业银行分支机构存款准备金缴存管理存在真空。央行基层机构对非法人的商业银行分支机构
《中国人民银行法》规定，中国人民存款准备金管理没有检查权，只有调查权，难以树立应有的权威。按照
银行的分支机构根据中国人民银行的授权，有权对金融机构执行有关存款准备金管理规定的行为进行检
《管理通知》第四条第（二）款规定，“政策性银行、商业银行、股份制商业银行查监督。但具体到执法过程，
违反存款准备金管理规定的，由中国人民银行总行进行处罚”。也就是说，对商业银行分支机构存款准备金缴存管理，人民银行各级分支行可以进行调查，但在无总行授权的情况下，既不能检查，发现问题后更
商业银行分支行可以利用这一制度缝隙，采取串用存款准备金缴存科目的方式，达到少缴存款无权处理。
准备金的目的。这不但削弱了存款准备金的管理力度，而且弱化了存款准备金政策的执行效果。
（五）财政性存款的科目界定和性质判定缺乏依据。中国人民银行对财政性存款缴存范围的界定是“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项”。虽然人民银行对各金融机构财政
在实际操作中，对财政性资金款项性质如性存款准备金的缴存范围科目作了规定，但却没有进一步细化。
在管理上，人民银行一方面难以对财政性资金的性质进行判定，只能通何划分并没有严格意义上的界定。
过传票和账户的有关信息进行推断；另一方面难以把握财政性资金账户开立的规则，尤其很难判断非税收入资金开户的合规性。因此，在人民银行对金融机构的存款准备金专项检查中，经常就财政性存款准备金是否足额缴存的问题与金融机构产生较大分歧，而相关财政部门和人民银行沟通较少，致使财政性存款的准备金管理较一般存款准备金的管理需要更多的时间和人力。为降低管理上的难度，少部分人民银行的分支机构弱化了财政性存款准备金缴存的管理，为金融机构逃避财政性存款缴存提供了机会。
（六）处罚适用条款不够明晰。对金融机构违反存款准备金管理规定及有关文件精神的处罚标准有三一是《中国人民银行法》规定，“未执行有关存款准备金管理规定的行为，没有违法所得或者违法所得不种。
足五十万元以上的，处五十万元以上二百万元以下的罚款”；二是《商业银行法》规定，“未按照中国人民银行规定的比例交存存款准备金的，由中国人民银行责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款”；三是《管理通知》规定，“中资商业银行未按照中国人民银行规定交存存款准备金的，按照《商业银行法》第七十七条的规定处罚”“，对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构……对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”。金融机构在存款准备金政策执行上的大部分违规行为，都可适用于上述三条法律法规。而在实际情况中，金融机构不同违规行为的性质和后果是不同的，尽管没有明确界限的处罚条款为执法机构的处罚带来了一定的弹性，但从行政执法合理合规的角度来看，金融机构对人民银行的处罚均可提出质疑，并可以通过行政诉讼等方式，减轻人民银行对违规行为的处罚。
二、完善存款准备金管理制度的建议
（一）整合目前的存款准备金有关文件，制定系统的存款准备金管理办法。自１９９８年存款准备金管
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