浅谈如何做好城市土地储备工作

　　摘 要：城市土地储备制度为城市政府培育和规范土地市场提供了重要的制度支持，是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，并业已成为推进中国土地管理制度改革和城镇土地使用制度改革的新的突破点。但在现实土地储备工作中呈现出了许多诸如社会上对土地统征收购储备工作的认识不够到位；多头管地和经营土地等等不良现象。为此，我们要加强如下工作来做好新时期的土地储备工作：加强宣传，提高认识；科学制定土地统征储备规划；切实解决征地中的几个实际问题等。 　　关键词：土地储备；土地统征；土地补偿；城市 　　中图分类号：F293.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）19-0226-03 　　土地储备是指城市政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。土地储备制度最早在荷兰、瑞典等欧洲国家实行，随后世界上许多国家都开始推行这个制度，并在大部分国家获得成功，取得了良好的效果。随着中国土地使用制度改革的不断深入，以及城市土地市场的发育，中国的土地储备制度也应运而生，它是一种新型的城市土地管理制度。土地储备制度的建立代表了中国城市土地制度改革的方向，是中国城市用地制度的又一次重大创新，被誉为中国解放后“第二次土地管理革命”。城市土地储备制度为城市政府培育和规范土地市场，促进存量土地进入市场，盘活企业存量土地资产，优化土地资源配置，理顺政府与企业之间土地收益分配，为有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题提供了重要的制度支持，是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，并业已成为推进中国土地管理制度改革和城镇土地使用制度改革的新的突破点。城市土地储备制度尽管在各地城市的实践中取得了巨大的成效，但由于中国土地储备制度的发展是先有实践，后有理论研究，导致该制度的实践缺乏深入的理论探讨和方法指导，加之配套措施等的不完善，从而暴露出一些涉及法律、运作程序、市场、资金等方面的比较棘手、难以理顺的问题，这些问题在相当程度上制约了当前城市土地储备制度的实施及其社会经济目标的实现，客观上要求对实践中存在的问题进行深入的研究并找出对策，在理论指导下逐步完善中国城市土地储备制度，做好城市土地储备工作。为此，针对当前土地储备工作中遇到的，诸如社会上对土地统征收购储备工作的认识不够到位、；诸多部门协调配合难、私下协议征地和非法转让土地行为屡禁不止、多头管地和经营土地的问题依然存在；自卫片执法督查以来现行土地征收储备运作模式已不适应当前社会经济快速发展的需要，且容易造成新的土地违法行为新情况、新问题，新矛盾。要做好土地储备工作，实现新突破、新跨跃，应大力做好以下几个方面工作。 　　1.加强宣传，提高认识 。目前，在社会上一定范围内自上而下对土地储备工作的认识还存在一定的误区，尤其是对开展该项工作的目的意义没有真正形成共识，认为政府统征土地就是为了卖地赚钱，这是一种带有片面性的错误理解。首先，对集体土地实行统征是法律赋予人民政府及其土管部门的一项法定职责。土地的征收、征用权属于国家公权，由人民政府代表国家依法行使，国土资源部门作为政府的职能部门代表人民政府行使辖区内土地管理和行政执法权。其次，实施土地的统征储备是政府落实宏观调控政策的重要手段。政府只有通过对土地的统一征收，统一储备，才能实现土地资源的合理配置，达到集约、节约用地的目的。我们要认真做好宣传教育活动，通过宣传不断提高广大干部群众对国土资源法律法规水平和遵法守法意识，积极争取社会各界对国土资源管理和土地储备工作的理解和支持。 　　2.科学制定土地统征储备规划。科学制定土地统征储备规划和年度计划，是实现该项工作协调、可持续发展的前题和基础。按照政府工业基地建设实施方案要求和工业园区的布局，在规划的制定安排上，应着重考虑以下几点：一要合理确定土地统征储备的区域。将高新区的城市规划控制区建设用地全部纳入统征储备范围，同时，对各建制镇、各乡政府所在地、省道两边的建设用地也逐步纳入统征储备范围；二要保证有一定数量的土地储备。近几年正是菏泽市项目建设高峰期，应不断加大土地统征储备的规模，每年的土地动态储备保有量应不低于相当规模；三要拓宽各类非农建设用地的统征范围。具体地讲，凡是涉及集体土地征收征用的各项建设用地，不论面积大小，一律纳入统征范围，包括居民个人、机关单位、基础设施、工矿企业、商贸旅游及政府兴建的福利事业等。规划一旦制定，要采取各种有效措施，保证规划的顺利实施。 　　3.严厉打击土地违法行为。目前在菏泽市违法占地和非法买卖土地的现象时有发生，尤其是在市城区和城区周围的繁华地带居住的村民或村集体组织，以其原有宅基地与开发商合伙进行房地产开发；有的城镇居民私下购买村集体土地或宅基地；有的企业在没有任何批件的情况下擅自与被征地集体经济组织协议征地，应严格禁止以村两委名义变相炒买炒卖、租赁集体土地。这些非法转让或变相非法转让集体土地的行为逃避了土地征收和相关税费的征收，严重扰乱了土地市场，造成了国有资产的大量流失，同时也给土地征收储备工作带来极大负面影响。对此行为，必须依法进行清理和整顿，实施中要与城建、房管、纪检、公检法等相关单位相互配合、密切协作，进行综合整治，对城区集体土地进行房地产开发的，城规部门不得发放规划许可证，房管部门不得颁发房屋产权证，国土局要对上述非法转让或变相转让土地行为依法严肃查处，该拆除的拆除，该没收的没收，该罚款的罚款，触犯刑律的移交司法机关追究刑事责任，通过对典型案件的公开处理，达到宣传法律教育群众的目的。同时，要加大政府垄断土地一级市场的力度，坚持土地收储和供应“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的原则，只有从源头上扼制集体土地非法转让行为，才能保证土地市场的健康持续发展。 　　4.改革旧的土地供应模式 。目前菏泽市供地模式是“被动式”的供地，即每上一个项目，经济发展部门立项以后，由项目业主向国土部门申请用地，国土部门启动统征程序，选址征地，组织报件，经省以上人民政府批准以后，再以招拍挂的形式将地出让给企业。该供地模式所需时间长，每征一次地都要启动相同的程序，既费时又费力，尤其是对那些急需开工的企业容易造成未批先建等违法行为。故应结合菏泽市实际，彻底改革旧的土地供应模式，变被动供地为主动供地。具体思路是，对经省政府批准的开发区工业园区和高新区范围以内的数千亩的集体土地实行一次性统征，一次性组件报批，一次性储备，并对所储备的土地进行必要的前期整治，达到“三通一平”，延长供地链条，使过去的企业等地变为现在的地等企业。一旦有企业入驻开发区工业园区可随时申请，随时供地，既为企业的发展提供优质便捷的供地服务，又减少了因用地手续不能及时到位而引发新的土地违法案件。同时，要建立健全土地储备工作的良性循环机制：一是要用好用活周转资金。利用出让收入解库前的时间差，将资金再投入，进行滚动发展，提高资金利用率。二是对划拨供地项目，在依法免去相关税费前提下，实行保本供地，即用地户必须承担土地统征和手续报批所花费成本资金。三是实行宗地统征预决算。征地前，对每一宗拟征土地在城市规划中的用途、所需成本以及升值空间都要进行考量、评估和测算，土地征收出让后再进行宗地决算，做到不盲目征地，不亏本征地。四是要依法确保土地出让收入足额入库，禁止任何形式的违法减免土地出让金行为。对政府重点扶持的项目用地，建议在资金征收和扶持上实行两条线，该征收的足额征收入库，该扶持的财政另行投资扶持。 　　5.切实解决征地中的几个实际问题 。（1）解决好征地所需资金问题。土地的大规模征收需大量的资金投入，根据菏泽市统征规划，要一次性拿下数千亩的土地至少需一个亿的资金投入，面对当前启动资金严重匮乏的实际，要采取多种措施，通过多种渠道进行资金筹措：一是向银行申请中长期贷款。由于土地资源的稀缺，决定其具有较大的增值保值性，故可以被征地作为抵押，向银行申请贷款，考虑发展需要，贷款的时间应适当延长，一般为三至五年比较适宜。 二是争取财政投入。按照现行法律规定，土地收益应全部上缴财政，故其启动资金的投入也应来源于财政，在目前菏泽市财政比较紧张的情况下，可采取从每年上缴财政的土地收益中提取一定比例返还给土地统征机构作为流动发展资金。三是对某些意向性的项目用地，可由项目业主先期垫付征地资金，待给企业交地时，从中进行核减。（2）解决好征地补偿费的确定与分配问题。征地补偿标准的确定，《土地管理法》第47条已有明确规定，但该标准制定较早，已远远落后 于经济社会的发展，实际操作中，菏泽市土地征地补偿费的兑付都已超过了这个标准，但存在着补偿标准不科学，各地地价不平衡的问题，影响了土地市场的正常秩序，造成农民盲目攀比，漫天要价现象。目前，要急需完善征地补偿机制，参照菏泽市不同区域的基准地价，合理确定征地补偿标准，尽早实施征地区片综合价，同一区片要统一补偿标准，逐步解决同地不同价的问题。同时，要合理确定征地补偿费在集体组织内部的分配涉及集体与个人之间的利益关系，可考虑由政府统一出台一个新的指导性文件，对征地补偿费的分配比例进行规范。基本思路是：按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配，若农户土地被征收后，集体经济组织重新给予调整土地的，土地补偿费原则归集体经济组织所有；若未调整土地的，其土地补偿费大部分应分配给被征地农户；若土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民的生产生活安置。鉴于菏泽市目前的实际状况，土地补偿费分配给被征地农户的比例应不低于总补偿费的60%。（3）解决好失地农民的生活安置问题。从多年的实践经验看，对失地农民的生活安置是一个综合性的系统工程，仅靠一、两个部门无法解决，要由政府统筹考虑，社保、民政、城建、财政、国土等相关部门紧密配合，综合做好安置工作。一是对有生存技能的农民，可采取货币安置，一次性付足安置补助费，为其离开土地自谋职业，自主创业提供扶持和资金来源，同时在贷款、税收、场地等方面提供优惠。二是对没有生活来源又缺乏竞争能力的老弱病残等弱势群体，可用征地补偿费为其购买 社会统筹保险或商业保险，也可以由民政部门将其纳入城乡居民基本生活低保范围。三是对土地全部或大部分被征收，农民整体生活无法保障的，可采取以地换房的办法进行安置。具体思路是：以“零”地价将集体土地征收，然后将所征土地中区位较好的繁华地段给农民盖成商品房，确保每户有一间门面房，失地农民通过出租房屋或自己直接经营获 得长久收益。四是加大政府的财政投入，从土地出让收入中拿出一部分资金用于解决部分失地农民的生活困难，为失地农民提供各种技术培训，使其有一技之长。五是积极组织失地农民组建各类服务机构为征地企业的建设和生产提供各项服务，在同等条件下解决部分劳力进企业工作。 　　2013年，我们将继续深入学习贯彻党的十八大会议精神，自觉践行科学发展观，进一步解放思想、改革创新，以推动建成更高水平的小康社会和全力打造鲁苏豫皖科学发展高地为己任，以构建保护资源、保障和促进科学发展的新机制为主线，以守土有责、护土有方、动土有据、用土有益为准则，不折不扣地履行国土资源管理和服务职能，更好地促进菏泽经济社会又好又快发展。第一，紧贴中心，加大服务经济发展大局的力度。面对建设项目土地供需矛盾日益突出的严峻形势，自觉把国土资源统征工作放到经济社会发展大局中去谋划，继续坚持“区别对待、有保有压”的原则，集中指标保重点，一般项目靠挖潜，优先保障国家、省、市重点工程、重点基础设施以及我市煤电化工一体化工程等重点建设项目用地统征的需要。第二，科学有序，加大土地统征管理的力度。在新的年度，首先我们将在进一步提升土地统征管理水平、规范政府土地统征工作上多做研究、多下功夫、多求突破。在处理好土地权属、土地征收、房屋拆迁、安置补偿等法律经济关系的前提下，把握行情、科学判断、认真研究，适当合理地规划小宗用地统征规模，规范更多的项目进行政府统征，努力形成良性循环的态势，使政府统征工作逐步正规化。第三是加快征地制度改革步伐，确保被征地农民长远生计有保障。通过征地制度改革，探索建立和完善与市场经济相适应、让被征地农民长远生计有保障的公正补偿安置办法和途径，建立征地补偿安置争议的裁决机制，确保农民利益不受损害。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。努力协调政府各部门提高征地补偿的标准，将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分建议政府从国有土地有偿使用收入中解决。落实征地补偿安置费用。征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的，不得批准征地。认真做好被征地农民就业培训和社会保障工作。通过采取这些措施，切实解决被征地农民的长远生计问题，促进农村社会的稳定。第四是有计划地选派业务骨干人员参与各级举办的培训班，业务工作人员至少每年外出兄弟单位培训学习一次，学习外地省市先进的统征、储备管理业务，努力提高队伍整体业务水平，在此基础上认真探索并有计划地进一步开展土地储备工作业务，更好地做好新时期土地储备工作节约集约利用土地，保护耕地，保障发展，为增强菏泽市经济社会发展后劲而努力奋斗！ 　　[责任编辑 王晓燕]