中国与日本金融监管政策比较研究
摘要：中日两国金融制度的形成是由其经济发展的阶段性和特殊性决定的，与其相适应的金融监管政策也不尽相同。尽管如此，在经济全球化、一体化和金融自由化的趋势下，中日两国在金融监管政策的实施上，存在着诸多可供比较之处。借鉴与比较中国和日本在金融监管方面的经验和教训，不仅为政策制定者和金融实务界提供重要的启示，还为加强国际间金融监管合作提供理论支持。
关键词：金融监管 集权多头 监管主体
一、 中日金融监管政策相同点：集权多头式金融监管体制
我国金融监管政策大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1998年开始，对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会分业监管的格局。2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的集权多头式金融监管体制。
日本在1998年金融监督厅组建以前，大藏省和日本银行共同承担着金融监管的职责。在行政上，日本银行接受大藏省的领导，但作为中央银行，其在金融政策的决定和实施方面有相对的独立性。2000年日本合并了金融监督厅和原大藏省的金融企划局，成立金融厅，全
面负责金融制度的的计划、立案和金融监管。作为中央银行的日本银行，其职能并没有实质改变。因此，日本的金融监管体制仍然属于集权多头式。
二、中国与日本金融监管体系的不同点
（一）中国与日本金融监管主体与监管对象的不同
1. 中国金融体系的监管主体与监管对象
中国人民银行是我国的中央银行，在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，提供金融服务，加强外汇管理，支持地方经济发展。
我国金融监管机构主要有：中国银行业监督管理委员会，中国证券监督管理委员会，中国保险监督管理委员会。按照我国现有法律和有关制度规定，中国人民银行保留部分金融监管职能。
国家外汇管理局为中国人民银行管理的国家局，是依法进行外汇管理的行政机构。
我国政策性金融机构（国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行），商业性金融机构（银行业金融机构、证券机构和保险机构）等都在监管范围之内。
2. 日本金融体系的监管主体与监管对象
日本金融体系由中央银行、民间金融机构，政府政策性金融机构等组成，形成了以中央银行为领导，民间金融机构为主体，政府政策性金融机构为补充的模式。中日两国在金融体系和结构方面存在着不小的差异。
中央银行是日本银行，其任务是根据国民经济的要求，调节日本银行的业务，调节通货，调节信用以及实施金融政策。
民间金融机构有普通银行(城市银行和地方银行) 、外汇专业银行、长期信用银行、信托银行以及相互银行、信用金库、信用协同组合；商工组合中央金库、农林中央金库以及证券公司、保险公司等。
普通银行相当于英美的商业银行，是金融体系的主体，其中城市银行面向全国，提供存款、放款、票据贴现、汇兑等业务服务。
（二）中国与日本金融监管政策的现状与问题
1. 中国的金融监管政策及存在的问题
目前，我国采用的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会，即所谓“一行三会”为主的金融分业监管体制，并建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”。由于“三会”彼此地位平等，没有从属关系，所以“监管联席会议机制”更多地表现为部门之间利益的均衡和协调，信息沟通和协同监管仍比较有限。随着我国金融体制改革的深化，混业经营的趋势越来越明晰，现有层次不清楚、不分明的金融监管制度将受到严峻挑战。这种制度存在以下问题：
（1） 缺乏有效的监管协调机制。目前的监管协调合作机制缺乏一个完整的制度框架，如明确的职能定位，信息收集、交流和共享等的安排，无法成为一个长效机制。
（2）监管内容和范围过于狭窄。我国目前金融监管的内容主要集中在机构的审批（市场准入）和合规性（市场经营）上，风险性监管尚不规范和完善，对金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状
况缺乏相应的监管措施，对金融机构市场退出的监管更是严重缺乏。
（3）监管的方式和手段较为单一。而我国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。
（4）缺乏统一的监管制度安排和工作规范，监管成本较高。监管法律规章中有许多内容相互重复，一些相同或近似的经常性监管项目没有一个统一的制度安排，每开展一次监管活动几乎都要进行监管制度的设计，监管成本很高。
（5）金融机构内部控制制度和行业自律制度不健全。金融机构内部控制机制是防范金融风险与金融危机的基础性、根本性保障，是金融机构稳健经营的前提。
（6）货币政策与金融监督管理存在利益冲突。我国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。
2. 日本的金融监管政策及存在的问题
目前日本的FSA 是统一金融监管机构，还需要对保险公司、证券公司和其他金融机构进行监管。日本金融监管政策存在的问题：
（1）新FSA 缺乏独立性和权力制约。新FSA 在拥有金融监管权的同时，也拥有金融政策制定权、立法权，权力过于集中，政监不分，非常容易受到政治利益集团的影响，从而在相当大的程度上影响了日本金融监管的有效性。此外，日本政府在赋予新FSA 极大权力的同时，并没有对其监管行为进行有效的监督和制约，这也进一步加剧了新FSA 的监管失灵。
（2）FSA 没有发挥统一监管者的潜力。由于监管能力不足等诸多原因，新旧FSA 都没有尽到统一监管者应尽的职责，出现了对其他金融机构的监管真空态势。
三、日本金融监管政策的教训及其对我国的启示
在金融领域，日本与我国存在许多相似的问题。自1998年开始推行统一监管以来，日本金融监管改革有着深刻的教训，这对我国也很有借鉴意义。
第一，我国的金融混业经营还没有到非进行统一监管不行的地步，因此，金融协调监管模式的第一层次并不是撤销、重组现有的三个分业监管机构，设立新的统一监管机构，而是缔造更加独立、公正、高效的银监会、证监会和保监会。
第二，金融协调监管模式的第二层次是协调监管机制，完善对“三会”的再监管。一方面要完善“三会”“监管联席会议机制”，另一方面是建立中央银行及其他相关政府机构在更高层面上与“三会”进行协调的机制，即对“三会”的再监管机制。
第三，即使再严格的政府监管也有局限性，需要自律和社会监管作为补充，以形成良性互动的格局。因此，要加强金融机构内控为基础、行业自律为重点、社会监督为补充的监管框架建设。
此外，为了提高“三会”监管金融市场的有效性，还应该充分发挥社会中介机构，如会计师事务所、审计师事务所、信用评级机构以及社会舆论等的监督作用，强化它们参与金融市场监管的责任，以尽其微观层面上的风险揭示义务。
总之，我国应进一步加强分业监管基础上的金融合作监管，吸取日本统一金融监管中的教训，完善对监管者的再监管，推动金融机构内控为基础、行业自律为重点、社会监督为补充的监管框架建设，建立层次构架分明的金融协调监管模式，提高金融监管的有效性，从而提高金融市场运行的效率。
参考文献
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