加快推进我省社区居家养老服务体系建设
民进安徽省委
一、推进社区居家养老服务体系建设的现实迫切性
第六次全国人口普查数据显示，我国60岁以上人口为1.78亿，占总人口的13.26%，依照联合国标准，我国已迈入老龄化社会。我省1999年60岁以上人口为10.96%，是全国较早进入老龄化社会的省份之一。据专家预测，2020年我省60岁以上老年人口将达到1097.1万，老龄化水平将达到15.1%，届时将进入老龄社会。我省人口老龄化的推进速度始终保持在全国前十位。应对人口老龄化严峻挑战、破解日趋尖锐的养老难题已经成为一项紧迫而又艰巨的、具有战略意义的重大任务，事关小康社会、和谐社会目标的实现，事关经济的可持续和科学发展，事关传统美德的弘扬、社会事业的文明进步和千万家庭的和谐稳定。
目前，养老仍然是居家养老和机构养老二种模式。其中，居家养老作为社会传统的基础模式，因其经济性（切合国家、社会和家庭的经济承载力）、传统性（切合传统风俗、老年人生活习惯和心理特征）等优势，承担着90％以上老龄人口的养老重任。但是随着独生子女政策带来的家庭变化，社会转型带来的人口流动加速，家庭规模日益小型化、核心化、空巢化，再加上社会竞争和压力增大，传统的完全由家庭包揽的居家养老模式面临着难以承受之重。在此背景下，社区居家养老服务——种充分依托社区，整合政府和社会资源和力量，既保留传统居家养老的优势特征，同时又能为居家老人提供全方位社会服务功能的新型养老模式应运而生。试点实践表明，在经济和社会发展水平有限，机构养老成本高企，社会养老资源和力量不足、居家养老难以为继的条件下，这种模式是解决庞大的老年人口“老有所依、老有所乐”的最现实、最有效的模式，也势必成为政府和社会“十二五”期间努力探索、积极实践和不断完善的重点任务。
二、我省社区居家养老服务事业的现状及存在问题
近几年来，我省在社区养老服务体系建设方面进行了卓有成效的探索。从2010年开始开展了社区居家养老服务试点工作，在试点社区设立服务机构，健全服务档案，建立应急 “爱心一键通”，同时在整合和聚集家庭、社区、志愿者、医疗等社会资源和力量，构建老人生活、家政、文娱及突发事件应急等服务网络方面，均进行了积极的探索，为居家养老服务体系建设奠定了一定的实践基础。但从全省来看，社区居家养老服务体系建设处于起步阶段，各地工作极不平衡，应对人口老龄化的思想认识、物质基础、制度保障等与老龄化社会的现实急需不相适应，较为突出的问题是：
一是政府主导力度不够，投入不足。现阶段的养老事业主要遵循“政府主导与社会参予相结合”、“政府购买与个人购买相结合的原则”推动，政府的重视程度、政策主导和投入引导十分重要。调研中，较为普遍的反映是推动养老事业的相关政策条块分割，民政部门作为分管部门限于权责，协调和统筹乏力，政策落实和监管缺位，使有限的资源和财力难以发挥最大效用。反映最多的问题是政府投入严重不足，现行政策的原则性、倡导性规定多，操作性约束性规定少，运行机制和监管机制匮乏，相关的优惠和扶持政策吸引力不强。目前政府限于财力，主要通过购买的“无偿服务”和“低偿服务”运作，其服务对象为城镇“三无”老人、70岁以上享受城市“低保”身边无子女照顾的老人。在安庆调研中发现，一般一个社区能享受服务的不到10位老人，无偿服务对象每人每月享受20小时的上门服务，低偿服务对象每人每月享受10小时的上门服务，服务费用由政府按每小时8元的标准负担。可见，门槛设置过高，覆盖面过窄，服务标准偏低的问题比较突出，有限的服务难以满足服务对象的实际需求，更谈不上面向全体老人提供全方位、社会化的服务。
二是设施网络建设滞后，人员匮乏。社区居家养老服务设施缺
乏是较为普遍的问题，绝大部分社区居家养老服务中心是空挂牌，没专门的场所，极少数社区设立了专门的日间照料室，室内设施也十分简陋。服务人员数量不足与素质不高并存，专业化和职业化水平较高的人员更是凤毛麟角。限于财力、人力和设施，多数社区居家养老服务内容单一，服务对象覆盖面小，服务方式主要依靠政府购买服务，服务流程普遍缺乏约束和规范，相关的法规和机制（评估考核机制，责任追究机制，家庭、社区、医院、消防、派出所等社会协作联动网络和机制）的建设更是严重滞后。社区居家养老服务事业任重道远。
三、推进我省社区居家养老服务体系建设的两点建议
(一 )转变观念，加大政府主导力度 。养老工作是一项公益型、福利性事业，政府应从战略的高度，把“社区居家养老服务”作为社会建设的重要组成部分摆在突出位置，充分发挥主导和推动作用。社区居家养老服务作为综合性的社会工程，政策制定涉及经济、社会、文化发展等多个领域，政策执行涉及财政、医疗卫生、人力资源、土地、水电、公安等多部门。建议改变单纯由民政系统来负责养老的工作格局，立足面向全体老人和养老事业的长远发展，积极探索和尽快建立多部门联动协作组织和机制，有效组织政府各职能部门共同参予有关法规、政策的调研、论证、制定和颁布施行，协调、整合和盘活医疗、民政、文化、养老机构等各类服务资源，逐步建构起层次明晰、职权明确、资源互通、信息共享、协作联动的联动协作体系和社会化的居家服务网络。
（二）增加投入，逐步形成多元化发展机制。目前社区居家养老服务，很大程度上仍是一种政府行为，政府的投入、推动和政策引导是主要推动力。建议把养老事业列入政府政绩考核范围，按公共财政的框架将养老工作经费列入年度财政预算，确保财政投入。加大政策扶持和执行力度，健全奖、补和激励机制，吸引和鼓励社会企业和爱心人士积极参予养老事业，大力推行和完善“义工”制度，大力扶持
和培育老人自助互助组织、民间组织、志愿者服务队伍。从长远发展来看，社区居家养老服务必须也只能走政府主导、市场化运作、社会参予的发展之路。即政府把主要精力放在规划、评估、监管、协调整合资源、政策引导和扶持方面，在政府有效的引导和调控下，培育和发展社区养老服务市场，并以政府引导和市场调节为主要推动力，逐步推进供需市场化、服务社会化。目前的主要问题是社区居家养老市场供需两缺，建议政府以社区为依托，以建立示范性的居家养老服务中心为重点，加大资源整合力度，完善和切实落实优惠和激励政策，吸引社会资源和资本进入，培育和壮大社区居家养老供需市场，通过市场化运作，促进服务质量和水平不断提高，逐步建立起政府扶持、市场运作、实体管理、社会参与、社会化服务的长效管理机制和多元化然发展机制。
（三）多管齐下，营造养老事业发展的良好环境。推进居家养老服务的社会化，必须与强调家庭责任和功能并行。在全面提升社会、家庭、社区和老龄产业的合力的同时，同步强化家庭的功能，增进家庭与老人、家庭与养老实体、家庭与社区的互动协作。建议政府进一步加强传统孝文化的宣传，营造“敬老、尊老、养老、侍老”的美德和环境。高度重视和加强养老队伍的建设，将养老服务队伍的培训纳入规划，强化专业培训和资格认证，加强监管，确保质量，稳步提升服务队伍专业化、职业化水平。