[摘要]阐述了中国基本药物的法律地位、可获得性，规范合理用药。探索推行国家基本药物政策的方法和途径，提出中国今后全面推行该政策的措施与对策。为国家建立与完善基本药物政策提供建议。
[关键词]基本药物；基本药物政策；地位；合理用药
[中图分类号]R921.2
[文献标识码]B
[文章编号]1674-4721(2009)03(a)-095-03
制订并推行国家基本药物政策。是在世界卫生组织(WHO)的倡导下，在全世界广泛开展的。我国政府积极响应WHO的倡导，为加强药品使用和生产供应的宏观调控，保障人民群众用药安全、有效、合理，从1979年就开始国家基本药物的制订工作。1992年，为配合医疗保障制度的改革，促进合理用药，我国政府决定制定并推行国家基本药物制度。2002年1月，WHO将基本药物定义为：能优先满足人们卫生保健需求的药物。是按照一定的遴选原则，经过认真筛选确定的、数量有限的药物。我国的基本药物遴选原则是“临床必需、安全有效、价格合理、应用方便、中西药并重”。
1 国家基本药物政策的法律地位
1997年1月15口，我国颁布了《中共中央、国务院关于卫生发展与改革的决定》，首次以文件形式表明“国家建立并完善基本药物制度”，“对纳入《国家基本药物目录》和质优价廉的药品，制订鼓励生产、流通的政策”具有划时代意义。1998年，原国家药品监督管理局成立，肩负起制订《国家基本药物目录》的职责。据此，我们可以认为，基本药物政策是党和国家制定的大政方针。
在《药品管理法》中，没有涉及基本药物政策的相关法律条款。此外，我国基本药物政策的推行尚处于初级阶段，只有政府相关部门的几个指导性原则和目录，没有强制性的推行办法。这些均表明，我国的基本药物工作还停留在国家的大政方针上，没有上升到在法律层面上，与法律比起来，时效短，效力弱。而且即使在法规层次上也没有细化的实施细则和规范，不够完善。至今没有在国家层面上形成全面推行该政策的系统、配套、具有制约与导向功能的权威性政策环境，致使该政策推行乏力。
我国政府为响应WHO的倡导，卫生部早在1979年就成立了“国家基本药物筛选小组”，标志着我国国家基本药物政策制订工作正式启动；1981年8月，公布了《国家基本药物目录》；1992年，再次启动了基本药物的遴选工作；1994年，完成了中药部分的遴选工作，西药基本药物的遴选工作于1995年完成。随后在1998年、2000年、2002年和2004年均进行了调整，2004年调整后的《国家基本药物目录》制剂品种中，中成药为1260个品种，化学药品、生物制品为773个品种，总计达2033个品种。
虽然制订了《国家基本药物目录》，并且按照要求进行了多次调整，但该政策的推行仅停留在《国家基本药物目录》的筛选、制订与调整方面。对于该政策推行的重要意义、必要性。从未进行过大张旗鼓的深入宣传，致使相关部门、医疗机构、医药专业技术人员乃至公众对该政策的推行目的缺乏应有的认识与理解。从全国范围来看，只有部分医药工作者了解国家基本药物概念、国家基本药物政策和《国家基本药物目录》。有相当数量的医药工作者以及绝大多数公众对基本药物知之甚少或全然不知。由于对基本药物政策宣传不到位。没有形成全面推行该政策的系统、配套、且具有制约与导向功能的权威性政策环境。致使政府主管部门与药品研制、生产、经营、使用等领域没有、也无法形成合力去全面推行该政策。各领域利益群体对于是否推行该政策，以及如何推行该政策，缺乏制约、导向和鼓励的具体措施。该政策推行与否，对于各领域利益群体的价值取舍几乎无任何影响，从而出现了各领域利益群体与政府在推行该政策过程中的博弈行为或现象。该政策应具有的制约、导向、管理、调控和分配等功能根本无法体现。
2 国家基本药物的可获得性
北京市食品药品监督管理局2003年开展的一项调查中发现，在被调查的150多种基本药物中，有近50种在北京市场无从寻觅。而这50种基本药物中，在全国又有近1／3已无任何厂家愿意生产。2005年的WHO《基本药物目录》第14版认为，基本药物是“根据公共卫生相关性、安全性和有效性以及相对成本效果等证据遴选出的，满足人群重点卫生服务需要的药物”。
由于我国基本药物政策尚未全面落实。影响了药物获得的可能性。主要表现在以下几方面：①药品生产企业不生产基本药物；②药品流通企业不经营基本药物；③医院无基本药物存货或不购买基本药物；④医师不开处方基本药物(或缺乏处方基本药物的知识和技能)。由此可以看出我国基本药物制度仍主要停留在《国家基本药物目录》的制定和调整层面，事实上，在没有完整的基本药物制度支撑的背景下，孤立的《国家基本药物目录》不会有权威性和强制力。
3 国家基本药物政策与合理用药的关系
1985年WH0内罗毕会议进一步强调，基本药物政策和临床合理用药相结合，基本药物目录遴选治疗指南和处方集的制备与实施相结合，以促进临床合理用药。但是目前临床上的不合理用药的因素涉及医药行业、医务人员、药剂人员、患者及社会诸方面。这些因素以不同方式相互影响，加剧了临床不合理用药现象，成为制约医疗质量提高的重要环节。因此普及基本药物临床应用知识，是促进合理用药的关键因素之一。
4 对策与建议
4.1建立健全法律保障
我国多年来基本药物政策也只是停留在制订目录上。通过法律层面上的规定，可以使管理者和使用者都能从根本上重视这项工作，明确各自的法律责任和义务，使基本药物的推广从观念上逐渐转变到行动上来，而不是空喊口号。因此，建议由政府牵头，组织包括医疗机构人员、专家、普通患者在内的人员进行调研活动，然后制订确保国家基本药物政策推行的强制性法律、法规、规章、办法等，使得基本药物政策的推行有明确、具体的法律法规可依。必须首先由政府主管部门会同相关部门制订出有效推行该政策的具体规定或办法，同时尽快组织相关机构和专家着手相应的立法研究，为促使该政策逐步向法律过渡提供现实而科学的法理依据，待条件成熟后将该政策上升或转化为法律，早日实现该政策在法律层面上的定型化和具体化，从而保障该政策真正具有制约与导向功能的权威性。
4.2保证基本药物的可获得性
国家基本药物政策具有的基本功能之一就是确保公众能够方便、及时地通过各种渠道获得适应的治疗药物，从而提高和保障药品的可获得性。因此国家在完善国家基本药物制度、构建基本药物体系的过程中，要有产业联动的统筹观；同时，又要充分意识到如果仍然要依赖现有产业链来保证基本药物的供应，短期内展开调控的难度无疑是巨大的。这也提示，政府应考虑短期调控的其他选择，如构建政府主导的、
相对独立于目前医药产业链的基本药物供需协调体系。为行业提供持续性支持的环境。及对药品科研、开发、生产及供应的适当回报是企业应当获得的生存和发展的基础，在政策上国家可以对生产基本药物的企业予以适当的优惠，以保证基本药物的来源和使用。合理的定价是基本药物得以持续生产和流通的基础，充分的补偿可解决医疗机构合理用药的后顾之忧。此外，定价与补偿机制还有费用控制的作用，而费用控制又有利于促进廉价经典药的有效使用，从而发挥调控杠杆的作用。通过进一步调整规范《国家基本药物目录》与《医保目录》，使绝大部分《医保目录》药物均从《国家基本药物目录》中产生，严格控制非基本药物的《医保目录》乙类药品数量，使厂家意识到进入《国家基本药物目录》的重要性，同时以医保用药带动基本药物的使用。日后随着社会的发展再逐渐扩大医保目录的范围，最终达到与发达国家同等的水平。
4.3促进临床合理用药
将基本药物理念，引入医药学教育，培养未来的医药学工作者应用合理用药标准规范处方行为。国外实践证明。推行基本药物政策是促进合理用药水平提高和控制药费增长的有力手段。这是因为，基本药物遴选原则标准之一就是入选药物疗效可靠，同时其价格可为大众接受，具有最佳的性价比。根据我国基本药物遴选原则遴选出的基本药物，是在同类药物中进行疗效、不良反应、价格、质量、稳定性、应用方便性和可获得性方面综合比较后选出的最佳、最有代表性的药品，是在经济条件许可的情况下治疗某种病症的首选药物。基本药物政策推行的成功与否，与合理用药水平能否提高之间存在紧密联系，一方面，基本药物政策的推行，对临床合理用药具有极大的指导意义；另一方面，合理用药的广泛开展又能促进基本药物政策的进一步推广。
首先，相关部门应制订、颁布具有一定强制性的《标准治疗指南》、《良好处方指南》等，使得基本药物、标准化的诊断治疗规范以及合理用药三者紧密结合在一起，将一般常见疾病的诊断、治疗等标准化、规范化，要求各级医疗单位在提供医疗服务中必须按照标准化的治疗规范来执行。当然，某些情况下可以例外，但要注明原因。这样。既有利于医疗卫生事业的进步，确保合理用药，又有利于基本药物的发展。其次，执行基本药物政策的主要环节在医院，在有了具有强制力的《标准治疗指南》、《良好处方指南》后，主要应加强对医师处方行为的评价监督来确保其处方合理。建议借鉴发达国家的经验，设立地区药品和治疗委员会，以确保其管辖范围内基本药物的使用和医师处方评价，同时促进合理用药。地区药品和治疗委员会的职责内容如下：为医院或地区制订、修订临床治疗指导原则，并监督医师确实依据临床治疗原则开出处方以及对患者进行治疗；在制订医院或地区治疗处方集时，选择成本效果较好且安全的基本药物：实施和评价改进基本药物应用的策略；提供在职人员有关基本药物的教育和培训；控制药品营销行业促销活动对医务人员的影响。等等。
4.4加大宣传力度，普及推广基本药物理念
目前基本药物概念在我国还未能得到广泛普及和正确理解。在不少人甚至包括一些专业人士眼里，基本药物就是疗效一般而价格低廉的药物，很多人出于“新药、贵药疗效一定好”的心理而不愿意选择基本药物。从现有资料来看。很难从各类报刊、杂志、电视、电子媒体上看到浅显易懂的基本药物政策以及合理用药概念与知识的宣传。因此。要提高广大民众对基本药物政策的认知水平，传播基本药物信息，建议利用印刷品、电子传媒，甚至是民间组织将大量充足的药品信息提供给医务人员、药品零售人员及群众，采用的形式可以有课程培训、报告、演讲、讨论等。同时。开展合理用药培训，不仅开设面向医师、药师、护师(士)等人员合理用药的培训课程，还可在社区开展面向群众的通俗易懂的基本药物政策与合理用药的讲座、培训通过以上途径和方式，运用各类媒体、组织加强宣传，使公众了解基本药物是最基本、最经济的药物。只有这样，才能在全社会营造一个良好的认知环境，促进基本药物政策的实施。要通过有效的宣传方式、方法，使得与该政策直接相关的医务人员充分认识到，推行该政策是他们应尽的义务，因而必须积极参与；也使得广大公众充分认识到，他们是该政策全面、有力推行的最终受益者。尤其要注重加强农村医务工作者的基本药物知识培训，使其能够合理地应用这些药物。
5 结语
国家基本药物是临床合理用药的依据，对引导药品的生产、使用，合理利用我国医药卫生资源具有重要的意义，是我国医疗体制改革的重要组成部分。只有充分、正确地使用这些基本药物，才可较好地满足广大公众的用药需求，并达到经济、合理的效果。所以，摆在我们面前最紧迫的任务。就是要排除一切干扰，如何全面、有力地推行国家基本药物政策，造福于民。